解放日报：多方合力培育发展社会组织
编者按十八大报告将“现代社会组织体制”的建设，作为社会建设和社会体制改革的一个重要组成部分。近日，国务委员王勇在上海调研社会组织工作时强调，推进社会组织改革发展，对于转变政府职能，激发社会活力，完善公共服务体系，加强和创新社会管理具有重要意义。如何提高社会组织的能力？上海社会组织建设具有怎样的特点？如何解决社会组织面临的发展瓶颈？在日前由 “上海社会建设理论研究中心”（上海市社会工作委员会、上海市社会建设委员会办公室与上海社会科学院联合组建）主办的“培育发展社会组织”座谈会上，来自本市有关高校、科研机构的社会组织研究领域专家以及区县社会建设系统的实际工作者共百余人，围绕上述问题进行了深入探讨。现将会上发言予以刊登，以期引发更多思考。
构建中国特色社会组织新格局
关于培育发展社会组织，我认为要把握好以下几个重点：
第一，深刻思考和下定决心理顺政府、市场、社会三者关系，确定社会领域的基本框架，使社会领域实体化，进而认识社会建设与经济建设、政府建设的区别，把握社会发展不同于经济发展、政治发展的规律与特点。
第二，正确认识党政关系、政社关系。党是中国特色社会主义事业的领导核心，作为现代政党，必须拥有广泛的、深厚的、牢固的社会基础和群众基础，党与社会应该紧密融合。政府是国家发展和管理的主要承担者，不应当包揽操办社会领域的具体事务，根据政社分开的思路，政府所承担的很多社会事务，应交还给社会。
第三，社会领域是人民群众生活交往和活动的栖息之地，是群众愿望、利益和诉求的汇聚之地，也是社会公共产品提供和消费的主要场所。它是政府服务人民群众的重要方面，也是我党联系群众的重要纽带，更是人民群众自我管理、自我教育、自我发展的主要空间。自由、平等、公正、法制应该是这一领域的核心价值。
第四，在社会领域中，真正的主体是党领导的社会组织。各类社会组织应当成为社会治理的主角，成为社会事务处理的主要承担者，也是政府实施社会管理职能的主要合作者。要下决心不断提高人民群众的组织化程度，支持社会组织在自主和自律的基础上，发挥更大、更重要的主体性作用。
第五，加快现有社会组织的资源整合是当前面临的核心问题。其中工青妇以及其它人民团体，应当在去行政化的过程中，回归社会组织的本来属性。它们可以也应当转型为枢纽型的核心社会组织。同时要适应社会主义市场经济完善的需要，适应政府职能转变的需要，加快培育行业协会等经济类社会组织。
在整合现有社会组织的基础上，逐步构建分类、分层、自主、自律、具有中国特色的社会组织新格局。
第六，加快社会领域法制建设的步伐，改变目前我国法律法规建设过程中偏重经济的现象，努力推出覆盖面大、主导性强的社会立法法规，为包括社会组织在内的各类建设提供坚实的法律基础。
第七，把社会组织的功能培育作为近期工作的一个重点。要在发现群众的需求上下工夫，要在提供公益上下工夫，要在团结群众上下工夫，要更好地发挥社会组织动员公众参与社会治理、推动社会稳定和谐、维护党的政治领导的独特作用。
第八，围绕社会建设和社会组织的培育，加大公共政策和管理制度的改革力度。在相关的税收政策、审计规定、公益服务的政府购买、政府对社会的投资以及社会组织的登记管理规定等问题上，实现重大突破，为社会组织的发展提供更加良好的外部环境和政策公益。
第九，加强关于构建现代社会组织体制的理论研究、实证研究和政策研究。立足社会主义初级阶段的国情，深化社会体制改革的思路，强化社会发展的理论储备，加强社会建设的政策和制度设计。
上海面临加快推进社会建设的战略机遇期。多年来上海在社会组织培育、公益产品创投、社工队伍建设、社会组织孵化等方面走在全国前列。今后应当再接再厉，围绕全国面临的共同性难点问题，在培育、引导、规范和发展社会组织方面，先行先试，当好社会建设和社会组织培育的先行者和排头兵。（潘世伟上海社会科学院党委书记、教授）
制度完善助推社会组织发展
上海市委、市政府历来高度重视社会组织工作。特别是近年来，上海围绕特大型开放性城市的需求，在培育发展和规范管理社会组织上探索了一系列创新举措，社会组织建设整体走在全国前列。
截至2012年底，全市民政部门登记的社会组织共10745家，上海每万人（户籍人口）拥有社会组织数量达7.6个，是全国平均水平的2倍多。具体来看，上海社会组织呈现出诸多特征：总体保持健康有序的发展态势，2006年至2012年，全市社会组织年平均增长率为5.3%，相比2004年，从业人员规模从12.5万扩大到18.5万﹔国际交流合作日益频繁，截至2012年底，本市注册登记的涉外社会组织35家，涉及12个国家和地区﹔公共产品供给能力不断提升，逐步成为各项社会事业的重要补充﹔参与社会治理作用逐步显现，在军转安置、外来人口服务管理、动拆迁遗留问题、医患矛盾化解等方面发挥了积极作用﹔网络社团的社会影响力日渐深远。
下一步上海社会组织培育发展的总体目标包括：率先建成与本市经济社会发展相协调的“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制﹔基本形成与上海“四个中心”地位相适应，布局合理、覆盖广泛、功能完善、作用明显的现代社会组织发展体系﹔基本构建服务到位、监管有效、多方参与的社会组织服务管理格局﹔基本形成扶持有力、保障有效、运转有序的社会组织发展政策环境﹔健全具有上海特点的职能清晰、责任明确、多方协同、党组织作用发挥充分、社会服务和凝聚功能显著的社会组织党建管理体制，实现社会组织数量稳步增长、独立性和自主性显著增强、服务功能和整体水平明显提高、专业化职业化水平明显提升等。实现这一目标的具体举措包括：
1、加强顶层设计和系统规划。
立足本市经济社会发展和社会领域改革的实际及其阶段性要求，研究制定符合本市实际并契合社会组织发展态势的地方性法规，明确社会组织权利义务，规范社会组织发展，提升社会组织法律地位等。
2、构建新型政社合作关系。推进各类社会组织特别是行业协会商会在人事、机构、职能、财务、资产等方面和行政机关脱钩，理顺政府与社会组织关系。明确现职国家工作人员不得兼任行业协会商会、基金会负责人，从严审批现职国家工作人员在其它社会组织兼任负责人，并对离退休人员在社会组织任职进行规范等。
3、优化社会组织培育发展环境。逐步建立统一、合理、普惠的社会组织税收政策体系，通过对社会组织涉及的各类公益项目、社会服务免征营业税，适当扩大公益性捐赠税前扣除资格认定范围，增加捐赠税收优惠可扣除形式，合理减免公益慈善类社会组织增值收益税赋等措施，进一步扩大税收优惠种类和范围等。
4、完善登记管理制度改革后的社会组织综合监管体系。建立部门联合监管机制。建立财税扶持和监管相结合的联动机制等。
5、加强社会组织的党建引领。健全市委统一领导，市委组织部牵头抓总，市社会工作党委统筹指导，行业（业务）主管部门和枢纽型社会组织党组织分工负责，登记管理机关协助的社会组织党建工作推进体制。完善条块结合的党建管理体制，强化政府相关部门的行业党建责任等。（吴红伟中共上海市社会工作委员会秘书长）
激发社会活力事关转型发展
当前，上海正处在“创新驱动、转型发展”的攻坚阶段，上海要能够实现比较好的转型，关键要转变政府职能，处理好政府与市场、社会的关系，进一步激发市场和社会的活力。其中，社会组织管理制度的改革是一个非常重要的环节。它不是一项简单的工作，而是一项具有全局性重要意义的系统工程，要把握好活力与秩序的关系，把积极扶持发展和规范管理非常好地结合起来，既要积极，又要稳妥，既要放得开，又要管得住。率先形成现代社会组织体系是这一系统工程的重要组成部分。
近年来，上海在全国率先探索培育发展社会组织的新途径、新举措，着力优化社会组织的发展环境，促进社会组织健康成长，已初步形成与经济社会发展相协调、结构基本合理、监管有序有力、民主自律的社会组织发展和管理的框架体系。
一是加大购买社会组织服务，提供发展资源和空间。上海从2000年起，在养老领域开始探索政府购买社会组织服务。2012年，市财政局印发了 《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录 （2013年度）》，全市初步形成了从公益创投到公益招投标，再到政府制度化购买公共服务的社会组织培育机制。目前，政府购买社会组织服务在上海各级政府部门普遍推开，据2012年年检初步统计，社会组织收入中来自政府的资金已突破45亿元，占到上海社会组织总收入的15%。
二是推动建立孵化基地，培育优秀社会组织。2009年起，上海先后在市、区、街镇建立17个孵化基地，选择一些具有创新性、切合社会需要的社会组织入园孵化，为其提供办公场所、财务管理、资金募集、项目策划运作等支持性服务。
三是加强人才队伍建设，提升社会组织能力。上海把社会组织人才纳入“党管人才”范畴，纳入全市中长期人才发展规划，吸引人才、稳定队伍。
上海加大在本市各级党代表大会、人民代表大会中增加社会组织代表比例，在各级人民政治协商会议中增加社会组织委员数量，全市社会组织中有700余人担任代表或委员。
四是着力推动社会组织改革，探索社会组织可持续发展。2002年，上海在全国率先推行行业协会“人员、机构、财务、资产”与政府机关分开﹔2009年把政社分开的范围扩大到企业协会、商会。2010年，市人大对《上海市促进行业协会发展规定》进行了修订，明确直接登记、政社分开、人员职业化发展、建立退出机制等重要事项等。
五是探索建立社会组织综合服务监管体系。探索社会组织自我服务管理方式，同时借助信息技术加强社会监督。
展望未来，上海要加大培育社会组织发展的力度，进一步优化社会组织的发展环境，率先形成与本市经济社会发展相协调的政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系。为此，要形成定位准确、结构合理、功能完善、依法自治、充满活力的现代社会组织的发展体系﹔要进一步完善统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的登记管理体制﹔要形成有利于社会组织发展的政策环境，做到法制健全、扶持有力、保障有效、运转有序﹔要形成有上海特点、党的核心作用发挥明显、有利于社会组织发展的党建体系。（贾勇上海市社团局副局长）
深化社会体制改革关键在创新
近年来，我国各地各部门积极探索培育和发展社会组织的新政策和新办法，取得了良好成效，积累了宝贵经验：一是改革社会组织管理体制，放宽准入条件，降低准入门坎，为社会组织发展提供制度保障。2011年以来，北京、上海等 10多个省市陆续采取各种方式突破双重管理体制，大部分社会组织可以到民政部门直接登记。二是加大政府购买服务力度。政府向社会组织购买服务是世界各国的通行做法，是转变政府职能，提高公共财政使用效率，促进社会组织发展的重要手段。各级地方政府纷纷开展向社会组织购买服务工作试点，竞标条件和程序、监督评估办法不断完善，资金额度不断增加。三是培育枢纽型社会组织，促进社会组织健康发展。一些全国性社会组织和地方政府开始探索在同类别、同性质、同领域的社会组织中组建大型联合性组织，并通过联合性组织对大量分散的小型社会组织进行联系、服务和整合，形成有机联系的组织网络。四是建立孵化机制，通过政策引导、项目支持、登记注册等措施，推动社会组织健康发育和快速成长。
上述探索取得了积极的成效，但也要看到，一些探索仍是局部试验，仅限于部分社会组织，政府职能转变和对社会组织的支持有限，且带有随意性和象征性，不愿意和不敢放手发展。未来，推动社会组织发展需要多方“合力”，其中一个重要方面就是社会体制改革和社会组织发展的理论创新和观念更新，需切实回答以下问题：
一是社会组织管理体制改革如何开展“双轮驱动”？有学者提出，发展和壮大社会组织，要从国情出发，一方面要通过小区组织、事业单位和人民团体的改革盘活现有社会组织资源的存量，另一方面要通过发展民间组织扩大社会组织资源的增量。该看法的核心是通过体制内的存量改革和体制外的增量发展，“双轮驱动”社会组织大发展。其优点是立足国情，平稳发展，但问题在于如果“双轮”平均用力，特别是主次不分、重点不突出，就可能重新陷入旧体制而难有突破。社会主义市场经济体制改革的一个重要经验是实行增量改革，做大增量，以外围突破倒逼体制内改革，最后形成双向互动关系。也许，经济领域的改革经验，能够为改革社会体制、改革社会组织管理体制、发展社会组织提供一些借鉴。
二是社会组织正负功能如何平衡？目前，对社会组织的性质和作用的认识问题，仍未得到很好解决。有人特别是少数领导干部担心社会组织发展起来以后，会与党和政府争夺资源、争夺群众，甚至分庭抗礼，威胁党的执政地位。他们放大社会组织的消极作用，看不到社会组织的积极功能，看不到社会组织发展是大势所趋，是中国现代化发展的必然要求。因此，采取“关门政策”和“鸵鸟政策”，口头支持，实际设限。在“单位制”解体，市场化、城镇化加速推进，社会流动大大增加的今天，传统社会组织形式已不能适应人们需要，社会面临再组织化的任务。要顺应这种形势和要求，就必须因势利导，以更大的勇气和更高的智能改革社会组织管理体制，补齐社会体制改革这块“短板”，从而更好地推动社会和谐稳定和中国特色社会主义现代化事业发展。（龚维斌国家行政学院社会和文化教研部主任、教授）
破解社会组织发展瓶颈
我国社会体制改革的难题是处理好党政体制的主导张力与社会自治的基础活力之间的关系。发挥党的政治主导与社会整合作用，需要通过社会组织把个体民众变成有序的结构性、功能性的社会，政党则通过社会组织把握社会的结构内涵与功能活力。当前社会组织发展主要遇到了以下瓶颈：部分领导干部习惯于以传统行政化方式包揽社会管理和公共服务；基层创新没有及时得到顶层公共政策设计的回应支持；“直接登记”面临信息不对称和监管方式有限；公益服务组织普遍焦虑的交纳营业税和所得税、公益项目预算与审计规范滞后、购买服务项目需支付全要素成本的“管理费”等问题。实现社会体制改革的基础就是要培育大量充满活力的微观社会组织，上海必须积极培育社会主体、拓展社会功能、激发社会活力。为此，需要梳理不适合政府包揽的事务，将其放给社会组织承担；加大政府购买服务的资金支持力度，每年度发布政府“购买社会组织服务项目导则”；提出社会组织优先发展的公共领域；明确重点支持的公益组织和公益项目。
社会组织在发展过程中，遇到许多困难，现状不容乐观。比如，社会组织受双重登记管理体制的影响，数量少，无法适应社会发展的需要。又如，社会组织的官办性和行政性，使其得以垄断大部分公益资源，信息透明度低，回应社会需求慢，得不到公众的信任。为此，需从如下几方面采取措施培育社会组织：一是客观公正地看待社会组织的作用，肯定社会组织的正能量。二是正确认识政社分开，转变政府职能，购买社会组织公共服务。三是通过评估和培训等多种方式，完善社会组织法人治理结构，提升社会组织能力。四是改变社会组织行政化和垄断化倾向，增加信息透明度，借助市场经济的竞争机制，倡导民间化运作。五是通过劝募师、社会组织管理师等职业岗位，提高社会组织人才的专业素质。六是运用不同的法人优势，制定社会企业管理办法，借助市场经济的资源配置机制和运行机制，扩大公益资源提取的领域或范围，增加社会组织的活力。（徐家良上海交通大学第三部门研究中心执行主任、国际与公共事务学院教授）
社会组织的迅猛发展是当代中国社会转型中发生的重要现象，随着中国的国家与社会关系的重大变迁，社会组织已成为化解社会矛盾、提供公共服务以及创新社会管理的重要力量。然而，由于社会组织独特的发生逻辑和制度环境的限制，我国社会组织在发展过程中也面临着各种困境，集中表现在：第一，政府、公众对社会组织的理想期待与社会组织现实行动力尚不足之间出现张力；第二，社会组织在社会管理中的主体性与客体性之间存在着冲突，甚至有时社会组织被过度客体化；第三，现有社会组织管理体制与社会组织发展的现实要求不匹配，甚至严重滞后。因此，社会组织的发展要走出困境，应加强顶层设计，建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，营造有利于民间组织发展的生态环境；完善有关社会组织的法律法规，确保民间组织健康有序的发展；增强社会组织在社会管理中的主体性，促进社会组织的功能更有效地发挥；提升社会组织的行动能力、自律水平和合作水准，扩大社会组织的影响力；建立政府监管与社会监督相结合的机制，通过社会组织信息透明与公开，提高社会组织的公信力。（范斌华东理工大学社会工作系主任、教授）
随着市场经济的深入发展，政府职能转变和社会转型为政府与社会组织合作提出了现实需要以及实现的可能，而公共服务招投标的开展以及社会组织的登记和税收制度的调整，则为社会组织带来了前所未有的发展机遇。然而，当前的社会组织，尤其是草根公益组织的发展出现了较为突出的行政依附现象。在参与公共服务供给的过程中，如何保护社会组织的专业性和自主性，避免其对基层行政部门的过度资源依赖，从而降低社会治理的成本，这构成了下一轮社会组织发展亟须破解的困境之一。在分析行政依附现象的结构根源的基础上，要推进政府和社会组织的新型伙伴关系，就必须继续释放和开发体制内资源，以政党组织和群众团体为平台建构社会组织的横向关系网络，使之能够更好地解读和聚合社会需求，能够有效协作而不产生政治上的压力。同时要创造性再造基层政府的治理结构，通过“条进块退”的战略，为社会组织的“属地化”和自主增能腾挪更大的制度空间。（刘春荣复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）
社会组织总体显现出人员能力与应承担的社会功能不相匹配、人员后备储备不足的状况，人力资源难以形成合理梯队结构，突出表现为社会组织从业人员职业化建设和专业化发展不足，而这也将反过来影响社会组织整体功能的发挥及其在社会建设中应有的主体地位。为此，需要从以下几方面推进社会组织从业人员的专业化：首先，明确社会组织必须有职业性的从业人员，而非完全是志愿性和兼职性质。比如，鼓励社会组织培养和使用社工督导，为社工提供专业督导和培训服务，保证服务的专业性。其次，探索体系化的职业晋升阶梯，根据社会组织的功能特点，将已有的专业社会工作者作为一支专业技术人员，根据其专业技术水平在社会组织内进行合理的职业进阶。此外，探索与其他相关职业的流动机制等。（国云丹浦东新区社工协会秘书长）
来源：解放日报