为了避免政策反复，社会组织登记松绑之后的监管问题需要尽快提上日程
对于大量登记无门而有非法嫌疑之虞的社会组织而言，近期各级民政部门释放的利好消息的确令人鼓舞：无论是广东、深圳已然实行的直接登记制，还是北京对特定类别社会组织予以直接登记的尝试和探索，都显示出政府部门已经意识到社会管理体制创新的重要举措就是要将更多资源和空间留与社会领域，而社会组织登记制度的松绑无疑是题中应有之义。
“双重管理体制”并未解决合法性问题
长期以来，社会组织的合法性与其登记捆绑在一体，登记与否成为判断社会组织是否合法的首要硬性标准。民政部《取缔非法民间组织暂行办法》（2000年）的实施更强化了这一标准。根据该办法，不登记就以社会组织名义从事活动的组织就是非法组织，面临被取缔的法律后果，其负责人也将被追求法律责任。然而，实践中，试图寻求社会组织登记来解决组织合法性的努力却因“双重管理体制”的存在而步履艰难。
所谓“双重管理体制”，是指对于中国的三类社会组织——社会团体、民办非企业单位、基金会，从申请成立到开展活动，都受到登记管理机关和业务主管机关的共同管理。这种管理模式在1989年的《社会团体管理条例》中已经有所体现，在1998年经修订颁布的《社会团体管理条例》中得到强化。《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年）也无一例外地遵循了这一立法思路。
双重管理体制的弊端已经逐渐为大众所认知：第一，双重管理体制要求成立任何社会组织，首先要找到业务主管单位，无形中提高了设立社会组织的条件；第二，有些社会组织由于寻找不到主管单位或者该主管单位审查标准过严而无从建立，不得不寻找其他变通方法。他们要么到工商登记部门登记；要么成为某个组织的分支机构；更有甚者，到境外登记之后再迂回到国内开展活动，鉴于目前立法对于境外非营利组织在华活动缺乏必要规范依据，又衍生出大量“离岸社团”的违法违规行为却无从监管的乱象；第三，从目前登记管理体制考察，社会组织的登记管理机关为民政部和地方各级民政机关；业务主管机关则因各非营利组织的具体情况而分属不同部门。这样的立法思路残存着计划经济之下的政府部门职能分化的痕迹。这对于社会组织发展相当不利，各业务主管部门都将社会组织事务作为副业，不会对此过于关注，往往抱着“多一事不如少一事”的态度，对社会组织设立申请采取过严的审查标准。
应该承认，双重管理体制的设置具有一定的合理性：例如，可以在一定程度上缓和登记管理机关目前监管能力严重不足的窘境；业务主管机关对于某个目的事业领域的熟稔程度也往往高于其他政府部门，归口管理似也顺理成章。即便如此，双重管理体制成为社会组织成立和发展的严重障碍已然成为学界和业界的共识，亟须制度改革和创新。
毋庸置疑的是，目前各地尝试的直接登记制的改革关键在于取消业务主管单位的前置许可，试图降低登记门槛，便于社会组织的设立。这一改革举措，尽管未能从根本上解决未经登记的社会组织的合法性问题，也未能真正破解结社自由的命题。当然，它在一定程度上缓解了过于严酷的登记制度与现实需要之间的张力，值得赞誉和鼓励。我们期待法律修订过程中将这些制度创新以立法形式固定下来，成为基本规则。
避免监管缺位引发政策回调
更大的挑战在于，直接登记制之后会否引发监管焦虑。从目前双重管理体制来看，公权力在社会组织的设立阶段干涉过多，例如，业务主管单位的前置许可，登记条件过高，登记机关的自由裁量过甚，但是，一旦设立之后，对于社会组织的监督管理却又过于宽松。此即所谓“重登记，轻管理”现象。造成这一现象的原因众多，权力配置的不合理性是其中非常重要的一个因素。根据目前相关管理条例的有关规定，登记管理机关的职责在于：负责社会组织的登记和备案、对社会组织实行年检以及对社会组织的违法行为实施查处。业务主管单位的职责主要在于：社会组织登记前的审查，监督指导社会组织按照法律和章程开展活动，负责年检的初审，协助登记管理机关查处社会组织的违法行为，以及指导社会组织的清算事务。从这些规定可以看出，社会组织的行政处罚权配备给了登记管理机关，业务主管单位只是协助和配合登记管理机关行使这一权力。对于业务主管单位而言，既然没有明确的法律授权，社会组织设立之后的活动也就没有实施必要处置的权限，乐得清闲；相反，一旦其主管下的某一社会组织出现问题，还得承担一定的主管责任，就会促使业务主管单位在社会组织的设立环节加以严格控制。
同时，按照现有规定，只有党政机关或者得到党政机关委托的单位才有资格担任业务主管单位，而业务主管单位的职责中又没有明确其对社会组织业务主管的内容，也未列为对其业绩考查的内容，因此，他们只会放行其能够控制和影响的社会组织。再者，所有的业务主管单位都对社会组织的监管视为额外负担，对社会组织的监管又不专业，这导致他们对于社会组织的监管无从谈起。另一方面，对于登记管理机关而言，三大管理条例尽管将相关的行政处罚权授予了各级登记管理机关，但是，两大问题又导致登记管理机关无法有效监督和管理：一方面，目前关于行政处置权的设置存在纰漏，例如，没有规定必要的程序，也没有赋予登记管理机关在特殊情况下的处置权；另一方面，登记管理机关力量薄弱，陷身于登记、年检等事务，无暇顾及对社会组织的日常监管。
由此，双重管理体制事实上并没有起到原先制度设置的初衷。在现实中所呈现出来的是登记环节的过于严酷和监管环节过于宽松。由于监管不到位，导致业务主管单位和登记管理机关在登记环节更加谨慎，致使社会组织在谋求合法性地位时困难重重。要改变这一现象，必须重新审视社会组织管理体制的设置。直接登记制度使登记机关不能在登记环节再以缺乏业务主管单位的同意或者业务主管单位的反对意见作为拒绝设立社会组织的理由，但是，登记环节的松动必须辅之以有效合理的监管，否则，登记大门的敞开短时期内固然会赢得赞声一片，却并不能消除政府部门长期以来的根本疑虑。更为糟糕的是，监管缺位引发众多社会组织负面事件之后，政府可能重新反思登记制度的松动举措，转而对社会组织实施更为严苛的登记制度。
为了避免政策反复，社会组织登记松绑之后的监管问题需要尽快提上日程（当然，社会组织的培育和发展也是重要课题，限于篇幅不予展开）。
承认非法人社团的法律地位
社会组织的健康发展需要有完善的监督机制，这包括政府部门的行政监管、行业自律和自我能力提升等等多个层次和方面。有效合理的监管体制构建是项系统工程，但是，有几个理念是不容商榷的：其一，业务主管单位在登记环节的隐退并不意味着其完全放弃对社会组织的监管。诚如，营利领域的工商行政管理部门负责各类商事主体登记，相关业务主管部门（卫生、税务、审计、公安等等）依然根据其职权对各类商事主体实施必要的规范和监管；其二，是否需要设立统一的社会组织监管部门，需要经过充分论证之后方可确定。可以选择由一个机构统管社会组织的登记乃至监管，前提是这一机构具有担任这一职责的明确授权和足够能力；也可以选择登记部门与监管部门相分离，但是，必须明确部门之间的职责分工以及程序要求。前者如英国的慈善委员会，后者如日本的登记管理机关和目的事业主管机关；其三，社会组织的行政监管机构需要法律的明确授权。无论是行政强制措施、行政处罚还是行政指导等行政行为，都需要纳入整个法律框架之中来设置；其四，社会组织的监管还需充分发挥组织自律、行业自律和社会监督的功能。组织自律要求社会组织构建良好的治理结构和议事规则，行业自律要求社会组织能够确立起共同体理念和价值观，据此制订行规行约并恪守之；社会监督则需要发挥大众媒体的功效、要求社会组织信息充分公开和确保其捐赠者知情权和监督权的实现。
更为理想的模式是彻底将登记与社会组织的合法性与否进行分离，在实体法上承认非法人社团的合法性和法律地位。非法人社团是指不具备法人资格的社团，也常被称为“任意社团”和“无权利能力社团”。中国现行法不承认非法人社团的合法性，实践中却存在大量未经登记的社会团体，游离于监管之外，成为管理上的盲区；法律地位的不稳定一直是悬挂在这些非法人社团头上的“达摩克利斯之剑”，使其发展活动呈现出短期行为特征，不利于非法人社团的健康发展。
为了纾解非法人社团的合法性困境，实践中往往出现非法人社团挂靠其他单位的情形。但是，挂靠单位受制于被挂靠单位，丧失了组织独立性；而被挂靠单位管理上又力不从心，甚至引发对外责任上主体不明的尴尬。
另一种努力是推行备案制，即允许不具备法人条件的社会组织（主要是基层组织）到登记管理机关备案而解决合法性的问题。但是，一些地方推进的备案制创新却陷入了另一种困境：经备案的组织的法律地位毫无依据，由此引发诸多纠纷。承认非法人社团的合法性不仅意味着个体享有选择结社的组织形式的自由，还意味着判断社会组织合法性的标准从登记与否转为社会组织的行为合法与否，将社会组织管理体制从“预防制”改为“追惩制”。社会组织管理体制改革的成功绝非朝夕之功，种种期待须浸润于积极作为和耐心等待之中。毕竟“直接登记制”已经走出了可喜的一步。
从社会现代化和社会转型的进程来看，我们探索的发展路径独特而具有挑战性。和谐社会理念的提出表明，社会组织参与社会管理和公共服务已经何等必要和迫切。社会组织并非官方组织的延伸，因此，社会组织管理体制的改革是要培育和发展区别于政府、能够弥补政府失灵的充满活力的社会领域。在这一过程中，政府理当体现出其应有的自信、理性、气度和历史使命感。
来源：财新《中国改革》