走向善治：中国公民社会的角色
——郝秋笛教授访谈录
郝秋笛 （Jude Howell ）教授是英国伦敦经济与政治学院公民社会研究中心主任，长期从事中国公民社会组织，特别是妇女组织和工会方面的研究，著述颇丰，而公民社会的发展也是本刊关注的重要论题。最近，国家行政学院褚松燕副教授借访英机会就中国公民社会的发展问题对郝教授进行了访谈，以下是访谈内容。
褚松燕 （以下简称褚）：1989 年，世界银行首次使用 “治理”这个名词，此后，“治理”在社会科学领域日益成为研究公共部门、社会组织和私人部门之间关系的一个热门核心词汇，“善治”也成为学者和政府共同推崇的价值取向，人们普遍认为 “善治”对于组织，特别是公共部门组织来说有一些公认的特征或原则，例如透明性、负责任、效率性、合法性，等等。您在自己的研究中是如何定义治理和善治的
郝秋笛 （以下简称郝）：的确，关于 “治理”有不同的定义，我们在使用这个定义时，认为 “治理”指的是我们制定出来用于社会的资源和价值的生产和再分配的一套制度安排，因此，这就不仅涉及你所说的政府的典型的正式政治制度，也包括那些正式的政治制度与整个公民社会有关的更为广义的制度体系。关于“善治”的经典的自由民主主义阐释是这样一些制度安排：首先，它们是透明的，这意味着信息是可获得的、可分享的和可理解的；其次，它们是负责任的，官僚政府机构、志愿组织应当为它们的行为和义务的履行负责任。“善治”还是一种可参与的治理，当然，参与有很多不同的意义，例如，当我们说到政府咨询的时候，我们可以说这就是参与，或者我们可以讨论更具包容性的参与模式，例如巴西的参与性预算模式。对于一个没有包容性和参与性的政府来说，其危险在于：社会资源不是按照满足人民的需要的方式分配的，这样的话，政策就不是按照社会的整体需要来制定的，而成为少数人对自己的需要的一种解释了。因此，不充分参与的风险就在于导致公共不平等。“善治”的另一个方面在于政府组织和非政府组织都应当雇佣正直的不腐败的工作人员。腐败和责任性显然是紧密联系在一起的。如果有腐败，就将影响人民对政府的信任，从而影响政府的合法性。因此，任何政府都必须维持和创造其合法性。一个腐败的政府就是拿自己的合法性冒险，因为人民将不愿意向国家履行义务例如纳税———他们不相信政府将按照公共利益来使用国家税收。“善治”的另一个维度当然就是要有一套法律框架以便社会规则是在法律框架而非由公职持有人的武断决定框架内制定和执行。这样一套法律框架的一个关键所用或功能是保护公民的权力不受政府和市场权力的滥用。最后，“善治”再一次地与参与和代表联系在一起。当然，如何获得代表地位是复杂的，但显然，一个不具有代表性的政府将同样受到合法性的挑战。
褚：在政治学中，政府通常被看作是各种利益的协调者，您在谈到政府的代表功能的时候，是不是说政府应当平衡不同的要求和利益？这与公民社会的必要性和功能显然都是密切相关的。
郝：是的，我认为，在一个自由民主政治系统中，人们的利益的确是通过不同的政党来代表的，这些政党又彼此竞争以获得议会的席位。最终，议会将成为人民的代表实体因为人们拥有自己的利益能够很好地被代表的制度安排。一些针对自由民主制国家例如英国和美国的批评说，你们主要有两个政党但人民的利益却越来越重合了———因为两个政党在出于竞争选票的需要彼此越来越像了，诸如此类，等等。但是，每四或五年改变一次政府的可能性使以和平方式改变权力和利益的平衡成为可能。
褚：您研究中国的非政府组织例如妇联工会和边缘化群体已经十多年了，并且，您对中国的改革开放进行非常熟悉。作为一个置身事外的观察者，您如何评价中国公民社会的出现和发展？如果中国的公民社会发展可以划分为几个不同的时期，每个时期又具有一些什么特点呢？您对中国公民社会当前的发展有什么看法呢？
郝：如果我们回首1978 年以来中国的发展，我们可以看到，绝大多数产生于20世纪80年代的社会组织都与市场相关，例如行业性、职业性和学术性组织。这些组织现在仍然占多数，它们产生于市场的需要，也与政府的鼓励相关。政府努力尝试与社会的其他部分分享功能。从 1989年到1990年代初期，中国对社会组织的管理加强了，这以1989 年的《社会团体登记管理条例》的颁布为标志。出于多种原因，这一时期的确是社会组织发展的停滞期。整个1990 年代，登记社会团体的数量并没有真正增加，部分地是因为登记的难度增加了，因为登记要求的门槛例如资金要求非常高。但有趣的是，这一时期，没有登记的这类组织的数量增加了，而且，这些组织化过程不仅的确发生了，而且也为政府所宽容。之所以得到政府的宽容是因为一方面，政府想鼓励“大社会小政府”，因此，政府对发展出一个中间组织层感兴趣，另一方面，1998年得到修订的《社会团体登记管理条例》对新社会组织的登记设置了更多的限制。因此，在这种情况下，其他一些组织化形式由于并不危及执政党和政府的合法性，在某种程度上得到了宽容。而且，这些组织看起来在事实上也的确有益于社会福利的提供。从1990 年代开始，我们看到一个关注社会福利问题和边缘化群体的社会组织层面的出现。在1980 年代，这种组织也有，但从1990 年代开始，他们得到了显著增长。尽管政府一方面想控制这类非政府组织，但另一方面，政府要想鼓励它们在社会福利方面采取越来越多的活动。另一个推动这些组织发展的因素是1990 年代国际对华援助的增长。当我们把1990 年代和1980年代进行比较就可以看到，在1990 年代，国际发展机构———双边的、多边的和非政府机构的范围显著扩张，这些外来的援助有助于社会福利和利益表达方面非政府组织的繁荣。褚：您是把中国公民社会的发展分成了三个阶段，那么，您如何看待每个阶段非政府组织或公民社会对中国的治理进程———包括国家层面和地方层面———的贡献呢？
郝：与许多其他多家相比，例如与巴西、印度、英国和德国相比，中国的非政府组织围绕公共事务对决策有所助益的机会是非常有限的。但是，在我看来，从1990 年代开始，政府组织的空间越来越大。在过去大约5 年中，人们对参与的重要性无疑是越来越认可，这种认可被理解和表现为有限地向专家进行咨询而非向普通大众进行咨询。同样地，还有其他的新的制度发展，例如引进了公共听证制度，则显示出向更多的人们开放更多空间的意愿。因此，非政府组织拥有能够影响议题的公共观念和政策过程的途径。我们可以举两个例子，一个是环保组织对政府修建怒江大坝政策的影响，另一个是妇女组织在当时修改婚姻家庭法时发挥的影响，等等。当然，同时还有许多知识分子在提出特定议题和改变公共舆论和政府观念方面作出了贡献，例如周立太这个有名的律师就提出了工人在工厂中受工伤的赔偿问题，他为工人应当得到工厂的赔偿而呐喊。还有很多这样的人，例如河南的女医生高耀洁对艾滋病防治问题的呼吁，也得到普遍关注。
褚：您刚才提到了这类组织对公共政策的积极影响，那么，您认为公民社会的出现或快速发展对公共精神有什么助益吗？因为要推动 “善治”，我们就要依赖公民们表现出的对公共事务的关心，如果公民们都很冷漠，那么，问题就不会得到很好的改善和解决。
郝：公民社会组织在创造公民资格观念和引起公众对公共事务的关注方面的确发挥着作用，这对于当下的中国来说尤其重要，因为中国发展迅速，打破了传统的团结形式和共同体认同形式。同样地，由于处于快速变化时期，在市场驱动的经济发展中，出现了大量的用户至上主义现象，但用户至上主义倾向于放大个人需求和减少人们对公共议题的关注。公民社会组织在提供社会凝聚和公共议题的平台方面都发挥着重要作用，但在中国，这些组织还没有充分发挥出潜力，因为有一种担心认为提出公共议题被看作是对政权的批评。因此，中国政府和许多其他国家的政府一样在如何处理与非政府组织的关系问题上面临着相似的困境。所有的政府都希望非政府组织有助于公共服务的提供，希望它们能够承担社会服务和福利提供方面的特定政府功能，但是，当非政府组织建议政府以不同的方式做某些事情的时候，绝大多数政府的反应都并不热心。因此，就存在一种并非中国特有的紧张关系，所有的政府都得面对这种紧张关系，只不过处理的方式不同罢了。在中国，权力的平衡更多地仍然保持在国家层面，因此，非政府组织并不能发挥它们的潜力，而这种潜力应当同样是政府所乐见的。但我也认为中国政府正在寻求找到这种平衡的办法。这显然需要多年的时间和努力，看看其他国家是怎么对待这个问题的，然后设计出处理这个问题的办法。这个进程的一部分是尝试在控制和留出主动行为和实验的空间之间处理这一紧张关系。处理这种紧张关系有不同的方法，其中总有一些方法比其他方法更有效。
褚：的确如此，这就与另外两个问题有关了：谁来治理？如何治理？您认为，在中国目前的治理进程中，如何寻求这两个相互关联的问题的答案呢？
郝：谁有权利进行治理？这个问题有许多答案，中国的党和政府清楚地认识到改革开放时期社会的多样化和对不同的利益有更为广泛的代表进程的需要。要想满足每个人的需要几乎是不可能的，但当你询问社会中的穷人、脆弱和边缘化群体身上发生什么事了，你就知道你所面临的挑战是什么了；而且，只要你看看社会中边缘化群体受到可怜的对待，你就会明白很多社会治理之道。政府的优先考虑是什么呢？因为不能以同样的方式平等地对待所有的不同利益群体，一些资源就需要在分配中向那些在社会中谋生能力不足的人倾斜。
褚：有的观点认为，中国目前仍然需要主要埋头于经济发展和社会发展，您的观点是建议社会平等应当予以保证，但如何保证呢？因为这与如何治理相关，或者说，如果要确保社会平等，治理的模式应当转变，您认为，在这种情况下，应如何转变呢？
郝：中国的一个重要的变化是与改革前相比，不平等的程度增加了。中国越来越像美国、巴西和印度，这些国家有着巨大的收入差距，基尼系数都是全世界最高的。中国想成为这样呢，还是想更像斯堪的纳维亚模式那样呢？这些不同的模式的确导致不同的治理系统。在后者，即斯堪的纳维亚模式中，有着一个高税收制度和致力于社会福利的责任体系。这不仅与如何治理有关，还与国家的价值和优先战略是什么有关。它与治理有关，还因为人民如果相信他们交的税将被政府精明地花销并且他们可以使官僚和政客为此负责任的话，那么，他们就会做好纳税的准备。因此，在像丹麦、挪威和瑞典那样的高税收国家中，治理模式就能够发挥在巴西发挥不了的作用。这不是因为不同的发展路径，而是因为人民对不是按照公共利益而是按照其有特权的主顾的需要和利益花费国家钱财的官僚系统缺乏信任。增长和分配问题对所有的政府而言，都是个大问题，在发展研究中的一个经典争论就是：没有再分配，你能获得增长吗？如果在发展中部进行再分配，增长又能走多远呢？如果这样，就会有大量对政府越来越不满意的穷人，如果这样，任何政府都将面临社会动荡、合法性和问责问题。
褚：所以，公民社会组织能够在推动政府和其他行为者在经济快速发展的同时维持可接受的社会平等方面发挥重要作用，您对此怎么看？
郝：是的，我同意你的看法。我认为，公民社会组织可以为提出公共议题和通常被忽视的利益诉求提供平台。例如，对于穷人和被边缘化的人来说，要想让大家听到他们的声音，无疑比那些受过高等教育的人困难得多，因此，公民社会组织可以发挥作用，清楚地表达社会的不同部分的利益。同样，它们的调节作用在稳定社会方面也非常重要。
褚：正如您所说，中国是一个大国，那么，中国的治理进程也是一个复杂的呈现出多样化的进程，不同类型的治理进程将在不同的省份呈现出不同的发展阶段。对此，您怎么看？
郝：不错，有很多中国的学者对中国的地方分权发表过评论，如果我们来看看上海、西安和沈阳，这三个城市差异很大，它们的治理进程也完全不同，有的制度是相似的，但有的则是不一样的。
褚：那么，您的观点是：中国目前的治理进程有点地方化和碎片化？一些非政府组织在经济的快速发展和社会繁荣中发挥了积极的作用，这些组织在转变治理结构的过程中如何发挥作用呢？或者说，它们的作用如此积极，如何更深地参与到地方和国家层面的公共事务当中呢？
郝：首先，中国南方的地方特点就比较突出。我并不赞同一些美国学者的观点，他们认为由于地域差异，中国即将解体。任何大国都不得不处理内部中央权力与给地方政府足够的空间来对地方事务做出符合当地情况的反应之间的紧张关系。但我认为日益增长的地方主义并不是非常值得忧虑的，我不认为中国会由于地域差异而崩溃，我认为对于中国政府而言，真正关键的问题是再分配，即如何在改革和发展进程中如何在繁荣地区和落后地区进行资源再分配。这就需要找到一种有别于计划经济时代命令性治理的解决之道，这对中国将是一个挑战。如果中国想走斯堪的纳维亚模式的道路，就需要在系统内践行参与，考虑建立何种参与系统，以及如何建立，因为我们知道，中国有很多非常好的法律和规定，但关键在于执行，因为这关系到合法性问题，因为人民只在相信政府运作良好并为公共利益而运行的情况下才会愿意纳税。公民社会与参与的第二个问题是，如果把中国与印度或英国相比较的话，中国的《社会团体登记管理条例》是不鼓励全国范围内的水平层面的组织的。从政府角度看，我们可以理解：大量的不同社会组织之间的水平联系正在加强。政府对法轮功的过度反应的一个关键是因为它能够动员全国的人民，这是基于利益垄断限制基础上绝大多数社会组织难以做到的。如果不能进行水平联系，那么，中国公民社会的进一步繁荣将在一定程度上受到阻碍，而这并不应该是政府所担心的。因此，如果说到未来的话，我们的确看到，中国政府和执政党的合法性正在创造出更多的可能，例如在不同组织和所有制度层面都引入了选举，以此来方便人民对地方事务的参与。这些趋势对中国的未来治理都是明智的和有益的。这些组织的负责任问题对政府和非政府组织来说都是至关重要的，而政府已经做出了提高责任性和透明度的努力。由于没有全国范围内的直选制度，要确保责任性，就更为困难，在西方国家，投票每四年进行一次，而政党轮替是使政客负责任和使公民能够控制政客负责任并确保合法性的一种方式。如何在一党执政的体制下使人民满意并有效监督政府，制约权力，对于中国的执政党和政府来说，要找到维持合法性的路径还有很长的路要走。
来源：《经济社会体制比较》