以统一立法解决现行社会组织分类中的问题
我国目前非营利组织的相关法律，上位法有宪法的结社条款，现行主要法规为《社会团体登记管理条例》（1998年）《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年）。除管理原则实行审批制以外，在分类上也是一大问题，社会团体、民办非企业单位、基金会等三种组织的分类缺乏法理依据，同一类型内部也缺乏同质性，如“民非”的类型就难以定义。解决好这些问题是法律框架修改的主要需求所在。
要不要对非营利组织统一立法？
非营利组织相关的立法模式，一种思路是分散立法，另一种思路则是统一立法。任何统一立法都涉及对该类组织的识别及识别依据——法律针对哪些组织而立？为什么这些组织需要一种统一的立法？它们是否可以归为一种法律类型？还涉及统一立法的目的——是规制法？促进法？还是混合目的？如果是分散立法，则是针对不同的组织和行为立法，立法所针对的“组织”涉及对不同组织识别的标准。
从国际经验来看，英美等判例法国家采取的是第一种思路即分散立法。它们主要不是通过对非营利组织的统一法律来确立法律关系，而是针对不同行为单行立法，即便统一立法也多是判例的汇集。比如美国对于非营利组织实行备案，没有一部统一法律，而是在1987年美国律师协会制有《非营利法人示范法则》，为各州采用。它更类似于一个参考性的法律文本，为非营利组织在备案及其治理结构中的权责关系提出规范性条款；此外，美国1996年对非法人的非营利社团，出台有《统一非法人非营利社团法》。英国有世界上最早的《慈善法》，其他各种非营利行为的规制，如筹款行为、与商业合作行为等，分散在大量不同的法律中。
法德等欧陆国家比较强调法典系统，经常采取后一种模式即统一立法的思路。具体到国别，有的国家有统一的非营利组织法，如南非1997年制定的《非营利组织法》；有的国家针对法人统一立法，如俄罗斯1996年制定的《非商业组织法》、保加利亚2000年制定的《非营利法人法》，都是针对非营利性质的法人的统一立法；也有国家在法人立法中，区分财团法人和非营利社团法人，各立一部法，如爱沙尼亚、印度尼西亚均分别有《非营利社团法》和《财团法》；日本对学校、医院等不同形式的法人立有专门法，但1998年制定了《特定非营利活动促进法》并设立“特定非营利活动法人”，使得其他类型非营利组织得以获得法人身份。以法国和德国的法律体系为例，宪法基本法、民法典和结社法构成非营利组织的基本法律制度框架；荷兰则以民法典规制结社和非正式社团，另对财团法人制定有《财团法》。
概括地讲，对非营利组织的一般性立法，可以基于三个层次：第一，结社法，与宪法基本法和民法相配合，从公民结社权利出发，延伸至结社的结果——社团的组织治理、权责、法人关系，予以法律明确保障；第二，法人法，针对非营利组织的法人身份获得、法人相关法律权责相关、不同类型的法人治理（社团法人和财团法人）等问题，对法人组织的规范运作予以法律支持；第三，慈善法或非营利活动促进法，基于对慈善公益领域的促进，主要属于行为法、促进法。
目前我国如对非营利组织统一立法，最重要的目的是通过统一立法，突破社团、民非、基金会的分类，依法人属性对非营利组织进行分类及规制；其次是按照“直接登记”原则改革现行结社审批制度，以体现结社权利的开放性；附带目的是增进非营利组织发展的促进性原则，加强对组织治理的法律依据，促进“政社分开、责权明确、依法自治”的现代社会组织体系的建立。如果不能实现上述目的，特别是第一目的，即突破对社团、民非、基金会的类型区分，统一的非营利组织法就失去立法的落脚点。
如果对非营利组织统一立法，立什么法？
首先，需要区别结社法、非营利组织法和非营利活动法。结社法可以从结社行为延伸到社团组织，非营利组织法落脚于组织，非营利活动法侧重于行为。按欧陆法系，结社法属于公法范畴，非营利组织法则属私法范畴。基于现实需求考量，特别是从突破社团、民非、基金会的组织分类的角度考量，非营利组织法在我国是比较适宜的。
对于非营利组织法而言，非营利性组织的形成，最初即是一种结社行为，结社作为公民的一项宪法予以保障的权利，不适于作为组织法的规制对象。从各国和地区立法情况看，除了南非在名称上使用了非特定性的“非营利组织”的概念外，组织法的对象均不是作为结社行为结果的“组织”，而是承担法律权责身份的“法人”。这一区分，既实现了对于非营利性质法人组织的规制，又为宪法规定的结社权利留下了空间。因而，对于我国目前非营利组织的立法，一种思路是局限于非营利法人法，而不是非营利组织法，从而将非法人的非营利组织（或结社行为本身）暂予留空；第二种思路是，如果将来的法定位为非营利组织法，即意味将结社行为和法人组织两个问题都纳入立法范围，其中必须包括非营利法人和非法人社团两部分内容。从可行性和难易程度而言，前者相对问题简单，集中解决目前“三分类”问题，先从法人治理入手理顺非营利组织法律关系；后者需要预先考量结社权问题，即非法人社团设立的可行性，否则立法会有重大法理缺陷，并产生一系列相应问题。
其次，需要区别规制法和促进法。组织法的基本定位是规制法，但不排除纳入促进性的原则。如果是行为法，比如慈善法、非营利活动法，更多地体现促进法原则，对组织的规制是有限度的。如果其中使用“慈善组织”或类似概念，必要条件是与税收优惠政策相对应，即以税收为纽带突出促进原则，并建立相应组织的权责要求，离开这一必要条件，在现行社会组织的法律概念之外使用“慈善组织”或类似概念，可能会造成更大混乱。
最后，要区别非营利组织法和慈善法。前者倾向组织法、规制法，后者倾向行为法、促进法。慈善法中如果涉及组织规制问题，会与非营利组织法发生交叉，若两法同立，应做出明确定位区分和对相关问题的一致阐释。一个可能的建议是：慈善法作为促进法，落脚点在募捐行为、公益税收问题、与税收优惠相对应的“免税组织”的权责界定上，对一般性的非营利行为和非营利组织，仅予以促进性的原则支持；非营利组织法作为非营利法人的组织法，侧重在法人备案、法人分类，及相应法人治理结构的规范性条款上。两者应协调一致的地方是：结社开放（自由权利）、法人治理权责清晰、免税组织规范运作符合社会公信力要求、公益慈善行为得到鼓励支持。两者均应避免的是：对结社行为实行审批、离开税收优惠权利规定组织的社会责任、对慈善公益行为实行资格特许。
（来源：《中国社会组织》2014年第14期 作者贾西津系清华大学公共管理学院NGO研究所副教授）