确保在法治轨道上推进社会组织改革发展
立法滞后制约社会组织健康发展
通过法律手段，加强社会组织管理，是现代法治精神的内在要求，也是建设法治政府的重要构成部分。当前，我国社会组织的迅猛发展与社会组织的立法滞后构成了一对突出矛盾。
改革开放以来，我国社会组织逐步进入稳步发展的阶段，社会组织总体实力逐步增强。截至2013年底，全国依法登记的社会组织的数量已超过54万个，从业人员1218万人，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。经过30多年的发展，我国社会组织在经济社会发展中的作用日益明显，在社会组织的管理制度改革、加快形成现代社会组织体制、社会组织的扶持培育政策等方面都取得了重大进展。与此形成鲜明对比的是，我国在社会组织立法方面却颇显滞后。
法规政策滞后是制约社会组织健康发展、发挥作用的重要因素。尽管我国已经制定了一些相关法规，社会组织发展的法制环境逐步改善，但是这些法律法规存在法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此之间缺乏衔接与协调等问题。特别是在国家层面还没有一部社会组织促进法，社会组织参与国家治理、政府治理和社会治理的合法性得不到保障，地方和广大社会组织对于立法的呼声越来越高。
从国际上看，借助专门立法，强化社会组织监管，促进社会组织发展，是世界上许多国家和地区的一条通行原则。20世纪七八十年代“全球性结社革命”之后，社会组织如雨后春笋般发展壮大，越来越多的国家和地区制定了社会组织专门性法律。比如，日本制定了《特定非营利活动促进法》，俄罗斯制定了《非营利组织法》，新加坡制定了专门的《社团法》，我国台湾地区也制定了《社会团体法》，等等。就当前发展趋势来看，许多只制定了社会组织相关法律而未制定专门法律的国家和地区，也在积极筹备制定本国和地区社会组织的专门性法律。可见，制定社会组织规制或促进的专门法律法规，已成为越来越多国家和地区的共识。
当前，我国改革开放进入了全面深化改革的关键期，包括社会组织改革在内的各项改革都需要用法律形式规定下来。今年2月28日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时特别强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。对于社会组织改革发展而言也是如此，必须防止“一放就乱，一管就死”的局面。党的十八大提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制的重大战略，党的十八届三中全会对改革社会组织管理制度、激发社会组织活力进行了顶层设计，当前从中央到地方正在落实社会组织全面深化改革的蓝图，社会组织改革的“红利”正在逐渐释放，必须通过加快起草、制定和出台专门化的社会组织促进法，努力形成统一、规范、权威的社会组织法律法规体系，为促进社会组织健康有序发展提供强有力的法律支撑。
加快推进社会组织立法切实可行
改革开放以来，我国在推进社会组织立法方面已经取得了一系列成果。目前，我国涉及社会组织的法律法规主要包括：宪法第35条（规定我国公民享有结社的权利）、民法通则第50条（对“社会团体法人”进行了相关规定）；《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《外国商会管理暂行规定》。此外，一些单行法律法规也就某些特殊社会组织做出了具体规定，如《民办教育促进法》《公益事业捐赠法》《消费者权益保护法》等。早在2005年，我国慈善事业法的起草工作就已正式启动，目前正在积极推进。
就地方而言，地方性社会组织的法规和部门规章已经有了很多，如《深圳市社会团体组织通则若干规定》《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》《建设部社会团体管理暂行办法》等。相对于全国性行业协会的立法进程，不少地方都已经成为先行者。广东、江苏、云南分别于2005年、2011年、2012年通过了《行业协会条例》，2013年，《深圳经济特区行业协会条例》颁布。慈善机构迅猛发展，一些地方纷纷开始摩拳擦掌，跃跃欲试，力图为慈善组织提供更广阔的空间和舞台。2010年1月，《江苏省慈善事业促进条例》在江苏省人大常委会获得高票通过，成为我国首部地方性慈善法规。其后，湖南、上海、广东、深圳等地陆续在地方性慈善立法方面进行了不同程度的尝试，一股“慈善立法潮”已悄然形成。
综上可见，我国关于社会组织的立法初步形成了以宪法为统帅，以社会组织的三个登记管理条例为主体，以配套的地方性法规、部门规章为辅助，一般法与特别法相结合的法律体系。这些都为社会组织促进法的立法工作奠定了良好的基础。
一些专家学者已经提出并发表了社会组织立法的专家建议稿。比如，2009年6月，中万（北京）行业协会商会发展促进中心与中国行业协会商会网就曾联合推出《中华人民共和国行业协会商会法建议稿》。北京大学法学院非营利组织法研究中心经过多年研究，于2013年初推出了《中国非营利组织法专家建议稿》，力图推动非营利组织管理领域的法制建设。这些专家建议稿为社会组织促进法的立法工作提供了基础的知识资源，也提供了一种现实参考。
需要特别指出的是，要保证推进社会组织立法的可行性，必须选择好立法模式。从世界各国和地区的通行做法来看，社会组织基本法的立法模式主要有结社法、法人法和促进法三种。考虑到我国现有的立法资源、社会组织立法中的障碍以及推动社会组织改革发展的迫切性，当前我国推进社会组织立法采取促进法的模式是切实可行的。
社会组织促进法的基本框架和内容
社会组织促进法的立法工作应当紧紧围绕构建“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制，坚持与国家治理体系和治理能力现代化总目标相契合，与进一步全面深化改革的战略全局相呼应，与社会建设和社会治理目标相对接；实现从国家本位向社会本位的转变，以保障社会组织的合法权益为出发点，注重规范社会组织的活动，注重加强对社会组织的培育和监管，激励社会组织更好地在经济社会中发挥作用。
在上述指导思想的引领之下，将来的社会组织促进法的基本框架为：第一章，总则，主要规定社会组织促进法的立法目的、依据、宗旨和适用范围，对社会组织的性质、定位和职能进行明确，对政府的责任和社会组织的管理主体进行明确；第二章，设立，主要对社会组织的设立条件、登记、备案程序、法人章程以及成立流程等内容进行明确规定；第三章，组织机构与活动，主要规定会员的权利与义务、进入与退出，会员大会、理事会、理事长、秘书长等具体职责和权限以及活动开展要求等内容；第四章，从业人员，主要对从业人员的资格和条件、权利和义务、职业发展和社会保障等进行规定；第五章，资产和财务管理，主要规定经费来源、支出、财产使用、财务监督和管理等内容；第六章，管理和监督，主要规定登记管理机关、业务指导单位及其他监管机构的监管职责和内容，并就年检、评估、执法监察等监督途径和方式进行明确规定；第七章，扶持与奖励，主要规定政府在培育和促进社会组织健康有序发展方面所应提供的各方面政策支持。此外，还应对社会组织的变更、终止，各行为主体违法情形的法律责任等内容进行明确规定。
（《中国社会组织》2014年第14期 作者石国亮系首都师范大学政法学院副教授）