社会组织立法要重视立法技术
在社会组织立法中，如何实现在保障公民结社自由权利实现的同时，又能做到对社会组织的有效管理？这就要求我们在立法过程中一定要处理好一些立法技术问题。
法律名称：“人民团体法”比“社会组织法”好
将来如果要制定一部涵盖所有社会组织的法律，则这部法律的名称宜称为“中华人民共和国人民团体法”，理由是：
第一，制定“社会组织法”找不到足够的宪法根据。我国宪法中没有明确地提到“社会组织”这个名词。我国宪法第三十五条明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，其中的“结社自由”才是将来制定社会组织有关法律的根据，故此将法律名称直接称为“中华人民共和国人民团体法”更为妥当。
第二，国务院发布的《社会团体登记管理条例》第二条对社会团体的定义为：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”这与未来要制定的社会组织有关法律的内涵与外延完全吻合。
第三，若用“社会组织法”命名将要制定的法律，则规范内容与法律名称在逻辑上可能会有欠周延，它与非政府组织是重叠概念还是交叉概念可能不甚明了。同时，现在使用的“社会组织”概念所指向的社会团体、民办非企业单位、基金会、涉外社会组织，性质不同、内容重叠，难以在一部法律中做出清晰规定。
法的规范对象：必须明确且性质相同或相近
第一，从团体活动（行为）角度来看，“社会组织”这一概念的界定存在问题，难以制定统一的“社会组织法”。
一部法律的规范对象必须明确，且其性质应该相同或相近，才能纳入同一部法律加以规范。目前“社会组织”所指涉的对象包括：社会团体、民办非企业单位、基金会、涉外社会组织。这一分类方式存在的最大问题是：分类标准没有遵从逻辑一致性。“社会团体”和“基金会”是按照团体的性质来界定的，“民办非企业单位”显然是按照该单位是否以营利为目的来界定的，而涉外社会组织显然是按照这一组织是否具有涉外性来界定的。由此带来的问题是，某个“社会组织”，可能既是“涉外社会组织”，也是基金会或民办非企业单位，进而造成其难以在一部法律中加以规范。民办非企业单位中包括私立幼儿园、私立学校、私立医院等，这些组织显然与各种学会、行业协会性质不同，活动方式更是有天壤之别。
第二，从团体设立（尤其是登记注册）的角度来看，《社会团体登记管理条例》第三条第二款规定涉及的团体应纳入法律规范。
该条例第三条第二款原文为“下列团体不属于本条例规定登记的范围：（一）参加中国人民政治协商会议的人民团体；（二）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；（三）机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”。
应该说这一规定是考虑我国各类团体的实际情况，根据我国政治现实状况做出的较为妥当的规定。但这一规定只是表明“下列团体不属于本条例规定的登记范围”，并没有说这些团体就不需要登记。人们的习惯思维认为，法律规定某类团体需要登记，乃是政府对这些团体施加的义务，体现着政府对这些部门的监督管理。事实上，登记也是团体获得法律上的资格地位并从事对外活动的基本条件。这些团体应该如何登记，需要另行制定法律法规进行规范。
第三，建议用“人民团体”指称所有非国家机关、非营利性团体，统一适用有关法律关于登记注册的规定。
未来的法律可以根据人民团体的性质，分为职业团体、社会团体、政治团体。所谓职业团体是以协调同业关系，增进共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一行业单位、团体或同一职业从业人员组成的团体；社会团体是指以推进文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他以公益为目的，由个人或团体组成的团体；根据目前我国的政治现实，政治团体可以在未来的法律中列举规定。
对团体“发起人资格”应进行专条规定
现行《社会团体登记管理条例》第十三条之（三）规定：发起人、拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的，登记管理机关不予批准筹备。这一规定显然具有重大疏漏，因为：
第一，在刑事处罚中，剥夺政治权利大多是作为一种附加刑，其中有相当多的被判处刑罚的犯罪分子，并没有被剥夺政治权利，给予他们发起成立社团的权利显然是不合适的。
第二，规定终身禁止受剥夺政治权利刑事处罚者成立社团，对公民结社自由权影响过大。根据刑法规定，剥夺政治权利的刑事处罚措施既可以附加适用，也可以单独适用。在附加适用中，既可以适用于重罪（绝大多数情况），也可以适用于只被判处管制这类的刑事处罚，例如某人因为犯罪行为被判处管制附加剥夺政治权利后，剥夺政治权利的期限与管制的期限相等，同时起算，同时执行。管制期满解除管制，政治权利也同时恢复。将这种因为犯有轻罪被剥夺政治权利者的结社权利终身剥夺，有失公允。
同时，剥夺政治权利还可以单独适用，1997年刑法规定的可以独立适用剥夺政治权利的罪名共有33个，甚至侮辱罪、诽谤罪这类轻罪都可独立适用剥夺政治权利的刑事处罚，而因为受有剥夺政治权利的刑事处罚就终身不得发起结社，显然属于对公民的一罪二罚。
故此建议未来立法可以专条列举规定发起人的资格，其中有关刑事处罚部分可表述为：“因犯罪被判处有期徒刑、有期徒刑附加剥夺政治权利确定，正在执行者；但受缓刑宣告者除外。”其次，不能将发起人应具备的资格与成立社团的条件相混淆。《社会团体登记管理条例》第十条规定，成立社会团体应当具备：“（六）有独立承担民事责任的能力。”这一规定显然是将发起人应该具备民事责任能力误认为是社团成立的条件，因为社团在成立之前还不存在，何来民事责任能力？这一要求显然是不合逻辑的。
监督条款与处罚条款应分开撰写
由于人民团体具有潜在的社会动员力量进而可能影响公共利益，因此国家在保障人民结社自由的同时，亦应对社会团体进行必要的监督，对严重违反法律的行为予以处罚。一般而言，监督处罚条款的撰写应该坚持如下原则：
第一，监督条款与处罚条款分开撰写。人民团体的主管机关根据法律规定对团体做出的监督措施包括警告、撤销团体决议、停止团体业务、限期改正等；对限期改正而未能改正者情节严重者，还可能撤免其职员、停止许可甚至解散。
第二，处罚条款应根据行为性质，分条撰写行政处罚（罚款）、刑事处罚，一个条文内不得同时规定行政处罚与刑事处罚措施。需要注意的是，刑事处罚应该规定严格、明确的要件，以保障公民不至于因结社而动辄得咎。
（《中国社会组织》2014年第14期 作者陈伯礼系重庆大学法学院教授）