加快推进登记管理制度改革 发挥社会组织自治功能作用
——淮北市社会组织调研报告
加强社会建设的重要载体和平台是社会组织，创新社会管理实质是政府依托社会组织与社会互动共进的过程。本文深入探析了淮北市大力推进社会组织建设管理与改革创新的实践与探索，分析改革的路径选择、存在问题和发展趋势，对深化现代社会组织体制改革提出若干思考与建议。
一、淮北市社会组织登记管理体制改革实践概述
近年来，淮北市积极探索社会组织登记管理体制改革，无论从改革力度还是广度，均走在了全省前列。
登记改革：以直接登记为目标，循序渐进，有序开放。2011年开始，淮北市推行行业协会直接登记。2012年12月3日，淮北市委、市政府印发《关于加强和创新社会组织建设管理的意见》，大胆突破原有规章制度，具有全省首创性，特别是明确规定，除法律法规规定需前置审批外，将行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等社会组织可直接向登记管理机关申请登记。从淮北市民政局2013年1月至6月登记的社会组织无一有业务主管单位前置审批可见一斑。
伴随社会组织直接登记改革，淮北市将社会组织去垄断化改革作为重点予以推进，允许同一行业根据需要成立多个行业协会，允许慈善、教育、环境等公益服务性社团名称加“字号”，只要名称不同，可在同一行政区域内申请成立业务范围相同或者相似的公益服务类社会团体。上述举措极大激发了社会组织的发展热情。今年1月至6月，淮北市新登记成立社会组织达50多个，同比增幅达到25%。
监管改革：以法人治理为目标，去行政化，依法监管。据统计，2012年底前，在淮北市民政部门登记的356个社团中，近2/3由国家机关、事业单位组建或其现职、离退休工作人员担任领导职务，官方色彩浓厚。这些社会组织，以行政权力为靠山，往往成为“二政府”或行政的附属，难以独立自主发展。2011年实施行业协会体制改革，市政府出台《行业协会商会管理办法》，提出行业协会商会“四无”（无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无国家机关现职工作人员兼职）、“五自”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务）的改革目标。2012年底，淮北市民政局积极推进其他类型社会组织去行政化改革，严格规范国家公职人员兼任社会组织职务。2011年，淮北市民政局制定实施《行业协会管理制度示范文本》，发布行业协会内部管理制度示范文本。2012年起，推出三项举措，规定社会组织全部设立监事会（监事），社会团体主要负责人实行差额选举，出台社会组织负责人管理措施。在此基础上，政府对社会组织管理逐步形成“三元”管理体系：社会组织依法履行自我管理职责；登记管理机关负责与登记有关的管理职责；政府各部门依据各自职责依法实施管理。
二、淮北市社会组织登记管理体制改革路径和问题分析
综合前述，笔者对淮北的改革路径进行了分析归纳：从直接登记出发，回归法人治理。如果说直接登记为社会组织成立打开了一扇门，那么法人治理，则为社会组织独立发展开辟了一条路。淮北的改革，坚持外部环境与内部建设同步抓，互促进，符合社会组织成长发展的基本规律。
以去垄断化为推力，向结社普适化发展。淮北力图所有领域社会组织实现去垄断化，不仅将促进社会组织在数量上有所发展，更为深刻的是，把竞争机制引入社会组织领域，对今后整个社会组织生态环境将产生重要影响。
以去行政化为抓手，向政社分开发展。去行政化，剪断党政机关与社会组织的利益链条，将为社会组织公开、公平、独立、自主发展创造良好的社会空间。
构建依法监管体系，倒逼政府部门转变理念。明确社会组织的独立的法人地位，必将倒逼政府部门转变管理理念，更多依靠法治手段管理，对社会领域的法治建设将起到积极推动作用。
淮北市社会组织登记管理体制改革开展了一系列颇具意义的探索，但仍处于起步探索阶段，深化改革的困难阻力依然很大。主要体现在：
从社会组织自身层面来看，淮北社会组织数量较少。发达国家每万人拥有社会组织数超过50个，而淮北只有3.65个，且以职业、教育培训的较多，公益服务、生态环保等方面的偏少。社会组织治理机制不完善，发展能力不强。总体上，淮北市社会组织发展仍处于政府主导期，主要依靠政府推动、扶持实现社会组织发展。
从政府层面来看，对社会组织的认识存在偏差；实行社会组织直接登记后，相配套的政策制度需抓紧建立和完善；法制建设滞后，将对政府依法监管社会组织造成影响。
三、淮北市社会组织建设管理体制改革若干建议
（一）正确认识社会组织发展的趋势
社会组织作为与政府、企业并列的第三部门，是社会管理服务的重要协同力量。社会组织的多寡兴衰及其功能作用发挥得好坏，是经济社会发展进步程度的重要标志。必须做到善待、善用、善管社会组织，使之正确发挥作用。
（二）进一步深化社会组织直接登记体制改革
进一步做好社会组织直接登记改革，完善直接登记的程序和方式，降低准入门槛，简化登记程序，为社会组织成立创造更为宽松的环境。深化行业协会去行政化改革，稳步实现社会组织的民间化、自治化目标，为社会组织的发展壮大排除体制性障碍。
（三）加快建立新型社会组织综合监管体制
进一步明晰有关部门依法管理社会组织的职责。民政部门履行社会组织登记相关的职责，相关部门在法律法规赋予的职能范围内，对社会组织的业务活动进行指导、规范和监管，建构合作问责、依法监管的体制机制。
进一步完善法规政策，明确社会组织独立法人地位；通过年检、评估、承接政府购买服务的资质认定、考核评价等综合体系，制定完善社会组织内部治理的政策规章，引导社会组织建立内部治理机制，并完善失信惩罚和社会组织退出机制。建立登记管理机关与公安、工商、质检、银行、税务等相关部门信息共享，市与区（县级市）社会组织信息对接，安全、高效的社会组织信息管理平台。
（四）加快健全社会组织分类指导体系
大力构建枢纽型社会组织工作体系，发挥工商联、工会、团委、妇联、科协、文联、社科联、残联等群团组织枢纽型作用，巩固并加强其作为相关社会组织的龙头带动和组织者的角色，支持枢纽型社会组织为社会组织提供基础性服务，按规定将政府部门有关事务性、辅助性工作交给枢纽型组织，使之协助政府对有关领域的社会组织进行精细化服务管理。
建立分类管理制度。对市、区一级社会组织，以支持和扶持为主，加大以项目形式购买公共服务的力度，使其成为资源、信息、服务平台，凝聚各类社会组织和草根组织。对社区社会组织，以培育和发展为主，研究制定促进城乡基层群众生活类社会组织发展的政策，大力培育和发展急需的基层社会组织，特别是志愿服务、公益慈善、社区服务类组织。对草根类社会组织，以引导和规范为主，在筹资、运作、购买服务等方面给予更多空间，使其逐步发展并带动公民自主参与社会公共事务。
（五）加快构建政府与社会组织间新型合作伙伴关系
按照“小政府、强政府，大社会、好社会”的思路，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域。制定政府部门向社会组织转移职能目录，建立相应的动态调整机制和公示制度。进一步深化行政管理体制改革，逐步将政府及其部门微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和公益等职能转移给社会组织。建立政府资助、购买服务机制，通过“购买公共服务”“项目化”运作等形式，建立公共财政对社会组织的资助、引导和绩效评估机制，构建政府和社会组织间新型伙伴和平等合作关系，促进社会服务专业化发展。
淮北市民间组织管理局局长 朱世凯
