宣城市创新社会组织建设与管理
工作的成效、问题及对策分析
宣城市地处皖南山区和长江下游平原结合部，辖宣州、宁国、郎溪、广德、泾县、绩溪、旌德五县一市一区（其中广德县己于2012年划归省直辖，此文数据截止到2011年底，故保留此县），总面积12340平方公里、人口278万。作为地级市的民管部门，对基层社会组织有着比较深入的了解，尤其在社会组织快速发展的今天，如何创新规范化建设和管理，提升作用发挥，使社会组织在促进社会建设中起到桥梁和纽带式的引领作用。本文特就宣城市社会组织年报资料进行研究分析和深入部分社会组织调研的基础上，就创新社会组织的发展和管理工作提出粗浅的意见。
一、创新社会组织建设与管理工作的成效
“十二五”开局以来，宣城市社会组织呈现快速发展态势。截止2011年底，全市登记备案的各类社会组织1102个（含备案120个），其中社团576个（市本级148个）、民非406个（市本级90个）；每万人拥有社会组织3.53个。当年新增各类社会组织143个（含备案2个）。总体上，全市社会组织年增长13.0%；农村专业经济协会较上年减少21个，年递减13.9%。自2011年以来，全市社会组织改革创新工作拉开序幕，不仅开展已登记的行业协会(商会)政会分开工作，而且实行新成立的行业协会(商会) 、公益慈善类、社会福利类、社会服务类及符合登记条件的社区社会组织实施直接登记；同时调查摸底政府向社会组织购买服务情况，为下一步的持续推进造势并嬴得政策支持。通过一年来的工作，全市的社会组织建设与管理创新取得初步成效。
一是社会组织直接登记形成共识、取得成果。截止2011年底，全市登记注册的行业协会（商会）148个（市本级32个），占全部社团的四分之一。经过政会分开和直接登记改革，全市直接登记的行业协会（商会）共87个，占行业协会的58.8%，其中市本级占62.5%，高于全市平均水平；直接登记的公益慈善类社会团体13个（市本级2个）、民办非企业单位20个（市本级1个）。市本级直接登记的20家行业协会，以民政局为娘家，无论是会员的诉求，还是协会的问题，都愿意向民管部门反映。如成立于2011年初的宣城市商品混凝土协会，由于政府部门在行业准入上的不知情和放任态度，至使宣城市区混凝土企业增加过快、过多，造成严重产能过剩，形成同行无序竞争、经营者举步维艰的局面。市民政局在该协会反映和提供素材基础上，向市委、市政府提交了《关于宣城市城区混凝土行业市场的调研报告》，引起领导层的应有重视，不仅在市场准入上吸纳协会的意见，而且其他问题也得到很好解决。
今年11月5日，宣城市首家基层枢纽型社会组织——宣城市宣州区宝城社区社会组织联合会(以下简称联合会)成立大会,在宣城市妇女儿童活动中心顺利召开。来自宝城社区的各社会组织、草根组织及热心于公益事业的居民志愿者等129名会员参加了大会。省、市、区民政局领导及宣州区副区长亲临会议祝贺并讲话、揭牌；宣城市辖区各县(市)民政局局长及宣州区各街道办事处分管主任、民政所长、社区负责人到会观摩。作为宣城市民政局年初确定的直接登记改革试点之一，这个联合会的成立，会议规模之大、规格之高实属罕见，会议成效必将载入史册。
二是政府购买服务无处不在、得到体现。自2008年以来，全市为了加快发展服务业尤其是现代服务业，先后出台了涉及培育扶持社会组织发展的综合性文件，其中对新办的各类教育、医疗、养老机构、社区服务等公益性公共服务业民办非企业单位，不仅在土地供给、规费免收、税收减免等方面给予政策优惠,而且在财政补助上也有具体的规定。如《宣城市人民政府关于加快市本级服务业发展的若干政策意见》（宣政［2010］76号），宁国市人民政府《关于加快服务业发展的实施意见（试行）》（宁政〔2009〕104号）、《关于进一步加快服务业发展的若干政策意见》（宁政〔2011〕33号），泾县人民政府《关于印发泾县鼓励养老服务机构发展优惠政策的通知》（ 泾政〔2008〕69号）等等。特别是对民办的养老服务机构，不仅有床位一次性补助，而且还有人头补贴；至于对承担义务教育的近200所民办学校,按政策规定的“二免—补”，全部由政府买单，全年政府补贴至少二、三千万元。
市本级考虑到扶持特殊传统体育事业发展和慈善公益、文房四宝、历史名人、敬亭山诗词文化发展的需要，市财政每年安排市围棋协会等10余个社会团体专门财政预算共128万元（含红十字会54万元）；市人社部门每年承担的民生工程--职业技能培训（就业技能培训和企业职工岗位技能提升培训），全部安排在市本级几所民办职业技术培训学校（中心），经费由各级政府共同买单,其中市本级财政每年为此配套资金近200万元。上述300余万元直接体现了市财政对市本级社会组织的购买服务支持。与此同时，县级的政府购买服务也无处不在。除城乡社区的医疗诊所、卫生室的财政补助和新农合购买服务外，于2009年由南河社区申办，登记注册于宁国市民政局的南山街道南河社区老年人日间照料中心，立足本社区，为本辖区及城区空巢老人、孤寡老人及残疾儿童提供养老托幼、日间照料、医疗康复等服务，集居家养老和集中养老为一体，创宣城市之先河。该中心自成立以来，共为1200多人次提供养老托幼、日间照料、医疗康复等服务，日常照料人员稳定在200人左右。为维护社会稳定，促进经济发展，构建和谐社会做出了积极贡献，产生了良好的社会效益。为促进该中心健康稳定发展，宁国市民政局每年从福彩公益金中安排资金6万元，主要用于弥补该中心工作经费及护理人员、工作人员工资不足，以支持社区发展民办养老服务。
三是社会组织队伍日益壮大、行为逐步规范。全市民政部门有意识的重点培育和支持发展经济类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。据统计,2011年与2010年相比，全市公益类的民办学校新增21家，社区社会组织新增15个，市本级实现科技类民非单位零的突破。加大与社会组织的联系，利用社团换届，推动协会吸纳会员，壮大协会队伍力量，指导协会民间化改革，初步实现“民有、民办、民管”，建立了遍布城乡的社会组织网络。
全市民政部门加大对社会组织的监管力度，依法开展社会组织年检工作，将社会组织党建和创先争优工作纳入年检内容，从中发掘经验、推广典型。近年来，市本级注重加強对社会组织行为规范等先进典型的宣传，先后有40余篇文章见诸市级以上宣传媒体，其中全国性报刊占近半。宣城市民政局也因此连续两年被民政部中国社会报社评为社会组织宣传工作先进单位。各级民政部门和业务主管单位进一步建立健全联席会议工作制度、工作机制和行业规范，创新工作载体，结合行业实际开展了践行服务承诺、担当社会责任、热心回报社会、解决会员问题等活动。2011年底，宣城市民政局协助市住建委利用市建筑业协会换届之机，召集金触、建筑企业融资数十亿元，切实解决建筑业困境问题。与此同时，社会组织也切实加强自身建设，健全完善以章程为核心的各项规章和内部管理制度，社会组织法人治理机制初步形成，领导班子建设日渐加强，从业人员年龄知识结构不断优化，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督基本形成制度，社会组织自律意识和诚信观念不断增强。
四是社会组织服务能力全面提升、作用发挥凸显。在社会公益事业方面，主动参与兴办文教卫体和养老等事业，积极提供社会服务。截止2011年，全市共有民办社会公益慈善类实体社会组织349家，比2010年增长23.7%，吸纳人员就业近万人。在慈善和社会救助方面，市本级和七个县市区都成立了慈善协会、红十字会，市本级还成立了义工联合会、志愿者协会、爱心车队和光彩事业促进会。在汶川“5.12”地震灾害期间，全市社会组织募集善款3000多万元支援灾区；市本级慈善协会自2007年成立以来，共募集善款1735.7万元，用于各类慈善支出1186.54万元。与此同时,服务会员作用日益显著。在信息发布、组织培训、协调予盾、反应诉求、行业监管和对外联系交往,甚至为会员融资、解困等方面都发挥了重要作用。2010年，市竹木胶板行业协会，帮助一家火灾会员企业恢复生产仅用了1个多月的时间；近年来，市本级各类协会举办诸如木业论坛、商业论坛、促进文化产业科学发展论坛数十次，不仅为行业发展提供了前沿科学知识，而且帮助政府指明行业发展方向。
社会组织作为明显区分于政府与企业的“第三部门”，具有整合社会资源、集聚专业人才、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。注重充分发挥社会组织的功能优势，着重突出社会组织作为党和政府联系社会各阶层、各行业的桥梁纽带作用，使社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动、维护社会和谐等方面发挥着越来越重要的作用。如市禽业协会不仅引领全市家禽农业产业化走在华东的前列，而且制定的七个方面生产质量技术标准，被省质监部门认可，作为省标在全省发布,四个家禽品种通过国家遗传资源委员会签定并获得新品种证书,填补了安徽省空白；绩溪县网吧行业协会抱团取暖，不仅实现网吧业主扭亏为盈、增加收入的目标，而且杜绝了群众投诉、促进了社会和谐；成立不到两年的宣城市玉环汽摩配协会，招商引资签约企业40余家，开工建设企业20家、总投资近18亿元。在服务政府方面,大多行业协会承担行业信息提供和发展规划的研究和制定工作；市本级由科协管理的32个学会,帮助市政府实施“5612”工程,推动“百高联百企,科普进万家”活动成效显著、有目共睹。
二、创新社会组织建设与管理工作的不足和问题
近年来，全市社会组织建设和管理工作虽然取得了一定的成效，但是通过年报资料进行深入的分析和反思，除顶层设计存在的不可避免的问题外，全市的社会组织建设和管理工作仍然存在着不足和问题：
一是社会组织发展趋缓、政策支持不够。2011年全市各类社会组织年增长低于“十一五”期间年均增长5.8个百分点。政府职能转移滞后，政府购买服务停留在原始程度而无专门的规划设计和专项的资金支持。
二是行业协会创制面临压力、创新发展乏力。全市行业协会虽然占整个社团的四分之一，但是过去登记的行业协会政会分开工作阻力大、任务艰巨。除市本级强力推进外，县级推动乏力，官办和半官办化倾向依然存在；大部分行业协会还存在代表性不够强，规模不够大，作用能力发挥不到位的状况，这与我市的经济发展水平严重不协调。尤其是市本级占工业总量80%以上的支柱型、主导性产业，如汽车零配件、机械电子、建材原材料、医药化工等产业还具有大力培育发展品牌行业协会的空间；快速发展的新兴产业，如新材料、节能环保、现代装备制造等产业，也为新兴行业协会的发展提供了现实基础。
三是民办非企业单位发展不平衡、农村专业经济协会逐步退出。全市教育类虽占整个民非的半壁江上，但文化、科技、体育和民政类发展严重不足。这既不利于文化产业的发展、科技创新转化、竞技健身事业上台阶，也不利于社会福利、公共服务事业，尤其是迫切需要的养老问题解决。从我市农村经济专业协会年递减13.9%的事实可以看出，随着在工商部门登记注册的实体性农村专业合作社各项扶持政策（政策倾钭、项目资金支持）逐步完善和到位，带有松散性且不营利的农村专业经济协会将重组改社或逐步退出。
四是社会组织发展速快而逐稳、但党建严重不足。表现在“十一五”期间，全市社会组织年平均增长19.8%，高于全省11.11%的增长水平；但全市截止2011年，982个注册登记的社会组织中建立党组织的仅46个（45个党支部、1个党总支），其中社会团体14个，民办非企业单位35个，占整个社会组织的4.68%；市本级238个社会组织吸纳就业达5000余人、党员506人、建立党组织29个（社团3个、民非26个），党员占职工、建党组织占社会组织分别为10.12%和12.19%。同时,全市社会组织由于各方面的原因，自身建设不足，能力作用发挥还不足以达到承接政府转移职能的能力。
五是登记管理机关规格偏低、力量不足导致对社会组织建设与管理力不从心。宣城市本级及7个县市区从事社会组织的登记管理人员仅有14人，平均每个机关不到2人，有的还要从事其他方面的工作；机关规格只有宣州区和宁国市为副科级局，市本级虽称“市民管局”，但规格不变，仅能直接对外。作为《民法通则》履予的四类法人之一的登记管理机关，规格上不及登记注册的机关、事业及企业法人的编办和工商部门，力量上仅是它们的数十分之一。在社会组织的培育发展和监督管理上只能处于应付局面。
三、创新社会组织建设与管理工作的对策
在看到问题的同时，也要看到机遇和挑战。国家“十二五”发展规划就加强社会组织建设与管理单独建篇立章，为社会组织建设与管理指明了方向，民政部《民政事业发展第十二个五年规划》为社会组织建设与管理工作提出了很好的思路和举措，随着事业单位的改革和政府职能的转移持续。政策环境将向社会组织开放更多的公共资源和领城，民政部“创制、创新、创优”的2012年工作部署，将给社会组织工作带来新的动力和源泉。考虑到国务院三个《条例》法规修订出台的一系列改革措施到位情况,下一步工作，结合全市创新社会组织改革发实际,特提出如下对策：
对策之一：创新体制机制，建立社会组织建设与管理的良好环境。一是建立部门联席会议制度。以民政为主，协同组织部门，民非法定前置审批教体、卫生、人社部门，与社会组织有业务关联的财政、质监、物价、公安、税务等部门及管理社团较多、较集中的少数业务主管部门建立联席会议制度，形成助推社会组织建设与管理工作创新的合力。二是改进和完善双重管理体制。在国家取消业务主管单位前置审批改革前，本着“谁审批、谁主管、谁负责”的原则，按照十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，民政部门要勇于担当，把社会协同、公众参与的角色融入到社会组织建设与管理之中。三是主动积极地配合做好政府职能转移和购买社会组织服务工作，还政府清廉、政治清明本色。
对策之二：分类培育指导，推动社会组织功能创新全面提升。围绕经济社会发展的需要，加强重点领域和重点行业社会组织的培育发展工作，着力培养一批服务好、能力强、公信力高、影响力大的品牌社会组织。一是围绕促转型快发展，培育发展各类行业协会。市本级拟利用即将登记注册的各类枢纽型社会组织支持发展支柱行业、新兴产业行业协会及基层社会组织的培育发展工作。二是围绕新农村建设，进一步支持发展农村专业经济协会，培育一支以龙头企业、能人大户、技术能手为主体、具有地方产业特色的专业合作组织，促进农民增产增收，同时为过渡到实体性农业专业合作社打好基础。三是围绕和谐社会建设，培育发展公益慈善类社会组织和社区社会组织建设，在扶贫助困、兴教助学、健身娱乐、志愿服务、便民利民、矛盾排解等方面发挥积极作用。四是围绕社会公共服务产品建设，进一步支持发展民办学历、学前教育，医疗卫生和养老事业，以缓解政府压力、满足日益增长的社会需求。
对策之三：寻求政策支持，创新社会组织建设与管理的良好氛围。按照“政府引导、民间力量兴办、专业团队管理、政府公众监督、社会民众受益”的理念，建立县级以上社会组织扶持发展孵化基地，制订扶持发展专项计划。拟主要以宣州区、宁国市为主,展开社会组织建设与管理改革创新试点，以政府购买服务为基础，开展基层枢纽型社会组织培育发展工作；以城乡社区为主体，建立民办非企业单位——xx社区市民服务中心（工作站）、或者成立枢纽型社会组织——xx社区社会组织联谊会（联合会或促进会）试点。以此为抓手,吸纳各类草根组织为会员，使其合法化开展活动；以此为平台，具体负责社区便民、公益、救助、调解、志愿等服务事务，工作任务由财政购买、企业资助、社会捐赠等多元化负担。
对策之四：加强培训和宣传，创新社会组织建设与管理工作的整体水平。加强社会组织的宣传培训工作,不仅能促进社会组织健康、有序发展，而且能够促进社会组织建设与管理水平提升。社会组织尤其是民办非企业单位和行业协会诚信体系建设是社会组织核心价值体现。树立诚信品牌，打造“品牌社会组织”需要各级民政部门的培训和宣传。市本级华星外国语学校，以诚信为宗旨，办一所“让老百姓满意的学校”赢得社会口碑；宣城市仁杰医院以仁爱之心，在全市公共服务单位考评中战胜实力雄厚的国营医院获得第一名的好成绩；宣城市眼科医院实施白内障复明民生工程，自己买单400多万元的慈善之举，回报了社会。这既是对社会组织的贡献,又是对社会组织宣传的回馈。
对策之五：建设机构和队伍，创新社会组织建设与管理的力量。无论是社会组织的建设还是监督管理，关键是要有名符其实的机构和实力充足的队伍。加强登记管理机关建设，正如全国政协调研中所呼吁的要“像重视非公经济发展那样重视社会组织发展，像重视工商登记管理机关建设那样重视社会组织登记管理机关建设”那样，社会组织这个法人的登记管理机关，无论是规格还是人员都到了急待解决的时候。从行政管理、执法和党建工作需要出发，建立依托民政部门成立“民管局、执法大队和社工委”三块牌子、一套人马的机构势在必行。加强社会组织人才队伍建设，要广开举贤荐能之路，优化人才成长环境，建立健全一套培养、吸引、使用、评价、激励社会组织人才队伍的系统机制，让社会组织人才“引得进、留得住、用得好”。只有做到这一点，社会组织才能长足发展、社会管理才能有所依托。
（安徽省宣城市民政局民管局局长：吴学斌）
