关于加快推进我省社会组织管理体制改革的建议
九三学社安徽省委员会
近年来,社会组织发展迅猛。据统计，截至2011年底，全省依法登记的社会组织达到17315个,其中, 社会团体10462个，民办非企业单位6815个,基金会38个，年平均增长率达11.1%。这些依法登记在册的社会组织秉承诚信自律,规范管理的原则,活跃于全省农业生产、劳动就业、职业培训、文化教育、工商城建、法律服务、救灾救助、民政慈善等多个行业中,呈现出强劲的发展势头,为我省经济发展和社区建设等做出了毋庸置疑的贡献。但由于法律、政策、体制、文化和经济等因素,社会组织的发展还存在不少问题。
推进社会组织管理创新，充分发挥社会组织作用，提高社会治理水平，是当前社会管理创新的重要内容，也是全面推进社会改革和社会建设的一项重要任务。加强社会组织管理创新，关键在于找准突出问题，选准创新的突破口和着力点。尤其要在思想观念和政策法规上取得突破，在管理体制和运作机制上大胆创新。
一、 社会组织建设与管理存在的主要问题
1.重视不够，认识有待提高。社会组织的迅猛发展和作用发挥已使它成为继党政机关、事业单位和企业之后的又一大类法人组织，成为各级党委、政府联系人民群众的桥梁和纽带，成为经济建设和社会发展不可或缺的重要力量。但据调研，我省有些地方党委、政府和主要领导对此重视不够、认识不足，没有把社会组织的建设和管理放在重要位置，个别市、三分之二的县（市区）没有专门的管理机构和人员，没有专门的办公地点和经费。
2.政会不分，“错位”现象严重。社会组织有很多直接是在政府的扶植下产生，或者是从政府部门中脱离出来而发展，与政府存在密切的联系，甚至直接受政府的指挥，其独立性、民间性特征不明显。党社不分，政社不分造成政府“越位”现象严重。一些党政领导干部担任行业协会或商会法定代表人或者负责人，有的协会、商会甚至与政府部门合署办公，一套机构、两块牌子，其弊端是：有的政府部门把行业协会作为自己的内设机构，财务由其统管，人员由其安排，工作由其布置，行业协会丧失了社会团体的功能和作用；有的行业协会借助政府部门的行政权力，强拉企业入会，乱收费，乱摊派，严重干扰了经济发展环境; 有的政府部门利用行业协会，变相设立小金库，助长了不正之风，影响了政府部门的社会形象。
2. 法律法规缺失，管理混乱。我国涉及社会组织的管理法规主要是一些行政性法规，除了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》外，其余的多是政府出台的规定，法律位阶低。前两个“条例”还是1998年发布的，《外国商会管理暂行规定》更早，发布于1989年，这些法律法规已不能完全适应当前形势发展的需要。《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》在许多问题上存在不衔接、不统一、甚至矛盾的地方。
此外，社会组织的管理部门、注册登记部门和业务主管部门，不同程度地存在各自为政、各行其事的现象，形成多头管理的混乱局面。
3.门槛过高，程序繁琐。现行的规定对成立社会组织要求30个以上团体会员或50个以上个人会员，必须有注册资金3万元。必须有相关政府部门或经政府授权的组织作为业务主管单位，才能登记。出于规避管理责任的考虑，政府部门往往只愿为与自身关系密切的社会组织担任主管单位，真正源自民间的社会组织，往往无法获得主管单位的审批放行，这些未登记的社会组织将游离于监管之外，同时也不能享受一些扶持政策。部分经正式登记的社会组织受到业务主管部门过度干预，丧失了应有的独立性。
4. 扶持政策不到位，监管效率低下。虽然我省陆续出台了《关于推进合芜蚌试验区社会组织改革发展的意见》和《关于支持皖江城市带承接产业转移示范区建设推进社会组织管理改革创新的意见》等一系列的政策意见，但政府转移给社会组织的职能的梳理和分解、政府购买服务机制、税收减免政策等方面都不到位，培育扶持力度不足。
目前对社会组织的监督主要是管理登记机关的年度检查和业务主管部门的监督。例行公事的年度检查对于社会组织本身的行为并没有太多的规范和约束。来自业务主管单位、会员单位和社会的监督作用更小，甚至处于缺失状态。登记管理机关缺乏有效的执法手段。
5. 社会组织自身状况和运营模式欠佳。
一是社会组织发展相对滞后，还处于初级阶段。在数量上，我省每万人拥有社会组织数只有2.47，低于全国水平，在结构上，存在覆盖面不广、代表性不强的问题，在新兴产业，尤其是在支柱产业方面，很多行业还没有建立行业协会。
二是社会组织资金来源途径单一，活力不强。许多社会组织只能依靠征收会费来维持机构的正常运转，很难从事相应的社会服务工作，与组织的要求不适应。有的甚至迫于无奈而利用国家的优惠政策从事营利性活动，或开展与自身职能相违背的活动，造成不良的影响。
二、加快社会组织管理体制改革的建议
1.高度重视，加大社会组织改革创新力度。各级党委政府和主要领导要解放思想、提高认识，把社会组织发展和规范作为当前和今后一段时期深化改革的重点领域和关键环节之一，摆上重要议事日程，深入调查研究，摸清社会组织家底，加强行业协会培育发展方式和模式的研究，争取在全省行业协会发展上有新突破；加强民办非企业单位有关登记注册问题的研究，切实解决好一些民办非企业单位登记难的问题。按照部署，视不同情况、以不同方式解决好现有行业协会的政会分开问题。简化登记程序，实行行业协会登记无业务主管单位前置审批制度。建议各级政协基于充分调动社会组织积极性、发挥社会组织作用的考虑，在各级政协会议的参与上，挤出适当的指标，增设“社会组织界别”。
2.厘清政府职能，推动社会组织民间化。政府相关部门尽快对各自承担的公共服务职能进行全面梳理和分解，明确可以转移的职能，建单立目，逐步将行业管理和协调性职能、相关领域的社会事务管理职能和服务职能、技术服务职能分离出去，转移给社会组织承担。消除行业协会商会等社会组织行政化倾向。公益慈善类和其它经济类社会组织要将业务主管单位改为业务指导单位。大多数社会组织坚持由民间发起成立，尽可能限制党政领导干部在社会组织兼职，社会组织的人、财、物、办公场所与政府部门分开。使社会组织真正脱离政府的干预，走上独立自主发展道路。
3. 部门联动，推进政府向社会组织转移职能和购买服务。各职能部门应紧密配合做好工作。编办等部门要建立政府向社会组织转移职能制度，选取咨询等部分行业通过转财政补贴为政府购买服务的形式，实现改制。财政部门要建立政府向社会组织购买公共服务制度，制定政府购买社会组织服务的具体实施办法。争取实现商会行业协会资金来源自给，通过为政府提供服务实现自我发展。民非前置审批单位，如教育、人社、卫生、文化、广电等部门要积极配合和支持民管部门的工作，在前置审批实地勘验环节主动加强与民管部门联系，共同现场勘验，以促进民办非企业单位健康有序发展；加强与社团管理较多的主管部门如科协和社会公益性社团主管部门的联系和沟通，大力发展社会公益性、福利性社会组织，促进社会和谐；加大与社区的联系和沟通，抓好社区社会组织培育发展和登记备案工作；加大与组织、人事编制部门联系和汇报，争取尽早成立“社会组织党工委”。
4.制订扶持政策，修订现行法律法规。对现行法律法规进行梳理、修订，增加对社会组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障，权利义务以及政府与社会组织之间关系的具体、可操作的规定。
简化社会组织登记注册办法，减少公益慈善类和经济类社会组织的审批环节，降低准入门槛，放宽商会异地准入条件。税务等部门制定落实相关税收优惠政策，人事等部门研究出台社会组织专职工作人员权益保障政策，财政等部门探索建立社会组织扶持发展专项基金，针对经济社会发展中的重点行业、支柱行业和潜力行业，培育和扶持一定数量领军型、有潜质、有能力承接政府职能的行业协会、公益性组织进行试点，率先实现由这些社会组织承接政府行业管理和社会服务的相关职能。充分借鉴香港等地先进经验，建立社会组织董事会制度及运作条例。以行业协会、公益性社会组织为试点开展登记评估工作，逐步建立登记评估制度。建立社会组织内部监察和政府监督相结合的体制，使社会组织自我管理与政府外部管理实现有机统一。拓宽社会组织经费来源渠道，会费、提供服务收入和政府购买服务收入应各占三分之一的比例，成为社会组织健康发展的保障。
5.加强登记管理机构建设，促进社会组织健康发展。目前，我国四类法人（机关、事业、企业、社会组织）登记管理机关，除民管局外，其他都是单设单列或高配。这对社会组织登记管理部门既不公平，也不适应工作需要。我省社会组织从2000年的4000多个，12年间发展到17315个，而全省登记管理机构的人员10年来只增加了十几个。针对社会组织快速发展现实和目前登记管理机关力量薄弱、部分市县机构不健全的现状，建议各级人事编制部门重视加强登记管理机构建设，改革现有的组织管理方式，设立专门机构，增设编制，充实登记管理力量，健全体制机制，以促进社会组织健康有序发展。
