西方国家非政府组织参与社会管理的特点及对我国的启示[1]
李荣华[2]
摘要：西方国家非政府组织参与社会管理具有法规健全、与政府互利合作、资金来源多元化、监督体系完善等特点。我们应借鉴西方国家的有益经验，结合我国的具体国情，通过创造良好的法律环境和社会环境，提高服务能力，完善监督机制等措施促进我国非政府组织参与社会管理。
关键词：西方国家；非政府组织；社会管理
非政府组织，通常是指不以营利为目的，致力于各种公益事业的社会中介组织，是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态，具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。西方国家非政府组织的不仅数量众多、规模庞大，而且发展迅速。美国目前注册的非政府组织有100多万个，每年大约新增6万个。大量的非政府组织活跃在社会保障、环境保护等社会管理领域，在促进社会就业、保护弱势群体、维护社会稳定、推进经济发展等方面起到了至关重要的作用，已经成为实施社会管理不可或缺的力量。
一、西方国家非政府组织参与社会管理的特点
（一）健全的法律法规
西方国家非政府组织参与社会管理历史悠久，并已建立起一套比较完整的非政府组织参与社会管理法律体系，而且还在不断补充完善，对非政府组织参与社会活动的各种行为均有明确的规定。英国早在 1601 年就出台的《慈善法》和《救济法》，对非政府组织的行为进行了专门规范。在美国，联邦税法 501（C）3条款，详细规定了非政府组织在慈善、教育、就业、环境保护、公共安全与灾害防御、青少年辅导等方面从事非营利性、非政治性活动可获得税收优惠。“法国则在《人权宣言》、《法国民法典》等基本法律的基础上逐步发展出对一些社会组织的专门化管理法律，形成了专门的非营利社团管理法以及法国商会法等专门的法律，这些法律构成了法国社会组织管理的基本框架。”[1]西方国家健全的法律法规明确了非政府组织的法人地位，确保了非政府组织的生存空间，为非政府组织参与社会活动、提供社会服务提供了法律保障。
（二）参与社会管理的范围与内容不断扩大
“据美国约翰霍布金斯大学‘非营利部门比较研究项目’负责人Lester M. Salamon的观察，过去20年里全球出现了一场‘结社革命’，其主要标志是在世界各国涌现出一大批非政府组织，”[2]并且西方国家每年都有数以万计的非政府组织产生。此外，西方国家历来重视非政府组织的作用，积极创造有利条件，支持非政府组织参与社会管理和社会服务，非政府组织享有较大的社会自由活动空间。非政府组织的发展及政府的扶持为非政府组织参与社会管理打下了良好的基础。西方非政府组织参与社会管理，尽管不同的国家受历史文化、政治体制、经济状况等因素的影响在提供的方式上不尽相同， 但都呈现出参与社会管理的范围与内容不断扩大的趋势。非政府组织几乎涵盖了社会生活的各个方面，无论是在乡村还是在城市， 数量众多、规模庞大的西方非政府组织活跃在社会治安、社会保障、医疗卫生、教育、环境、就业等等社会生活的各个领域，每天都在为需要各种帮助的人提供服务。
（三）政府与非政府组织互利合作
20世纪70年代末80年代初，西方发达国家掀起一场声势浩大的行政改革浪潮。在新公共管理运动的影响下，西方国家强调在政府、市场、非政府组织之间建立一种新型的合作伙伴关系。“这种新型的合作伙伴关系，……体现出以治理为理念的社会管理的发展趋势，”[3]也是解决社会问题的一种手段。通过互利合作，政府和非政府组织可以在社会管理中建立起既有分工又有合作的伙伴关系，取长补短，发挥各自不同的社会服务功能优势，共同解决社会问题，提高社会管理水平，推动社会稳定发展。1998年，英国政府签署了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”（COMPACT），为政府和非政府组织之间的合作伙伴关系提供了基本的框架，积极推动政府各部门与非政府组织之间的合作，并每年直接向非政府组织提供30～40亿英镑的巨额财政资助。2001年法国也与非政府组织签订了类似的协议。在德国，政府与六大协会建立了合作关系，从而使非政府组织能够参与到政府社会政策的制定与实施过程中。西方国家的实践证明，政府与非政府组织互利合作，是提高非政府组织有效参与社会管理的重要途径。
（四）资金来源多元化
西方非政府组织资金来源多元化，充裕的资金来源为非政府组织参与社会管理提供有力的支持。一是民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的直接捐赠和间接捐赠。由于西方国家的法律普遍对为慈善组织捐款可减免税做了明确规定，很多企业和个人乐意向非政府组织提供捐助。西方国家民间捐赠的比重相对较高，美国占到19％，英国占12％。二是政府的补贴和税收优惠。政府的资助是西方非政府组织的一个重要资金来源。政府通过直接财政拨款、购买服务、税收减免等多样化的资助政策为非政府组织提供资金支持。德国非政府组织收入的68％ 来自政府资助，英国非政府组织40%左右的收入来自政府拨款；美国非政府组织的收入中有 31%来自政府基金或政府合同。三是会费和服务性收费。美国、意大利等非政府组织总收入的相当大一部分来自会费和经营性的收入。
（五）完善的监督管理体系
为了促进非政府组织更好地参与社会管理，发挥其独特作用，西方国家都非常重视对非政府组织的监督管理，通过完善的内外部监督管理体系来规范非政府组织的行为，确保非政府组织在参与社会管理中能够良性运转。在西方国家，虽然对非政府组织的行为进行规范的的法律结构和管理体制不同，但“一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范”。[4]对非政府组织的监督管理，美国政府以税收为重点，对非政府组织开展活动和运作的全过程实行监督，英国则由独立的的慈善管理委员会对其进行综合监督管理。西方国家法规明确具体，政府、社会积极作为，非政府组织注重自我约束，多元化的监管体系对非政府组织的监督管理十分有效。如美国形成了政府的监督、独立的第三方评估、同行的互律、媒体与民众的监督和非政府组织的自律五道防线，对非政府组织的行为进行约束。
二、对我国非政府组织参与社会管理的启示
当前我国非政府组织的发展还不成熟，数量偏少，能力不强，参与社会管理的作用有限。因此，为了促进我非政府组织更快的发展，更好地参与社会管理，满足人民群众对社会服务的需求，有必要借鉴西方国家非政府组织参与社会管理的成功经验和做法，并结合中国实际，形成具有中国特色的非政府组织参与社会管理的新模式。
（一）建立健全非政府组织的法律、法规，为非政府组织参与社会管理创造良好的法律环境
建立健全非政府组织的法律、法规体系，是促进非政府组织蓬勃发展和在社会管理中良性运作的重要保障。西方国家非政府组织“参与社会管理的历史，就是一部相关政策、法规同步成长的历史。”[5]。目前我国有关非政府组织的法律法规还不完善、对非政府组织仅仅做了粗略的规定，对非政府组织如何参与社会管理、参与的范围等都还没有明确的法律规定，立法工作明显滞后于非政府组织的发展需要。因此，当务之急是要根据我国非政府组织参与社会管理的需要，结合我国的具体国情，尽快在现有法律法规基础上进一步完善非政府组织的相关的法律法规，出台涵盖整个非政府组织发展的基本法，对非政府组织参与社会管理的权利、义务、地位、范围等作出明确的规范，使非政府组织参与社会管理尽快步入规范化、法制化轨道，为促进非政府组织参与社会管理提供坚实的法治基础。
（二）推进政府管理体制改革，为非政府组织参与社会管理创造良好的社会环境
推进政府管理体制改革，营造良好的外部环境，是非政府组织有效参与社会管理的一个重要方面。第一，推进管理体制改革。改革对非政府组织的“双重管理体制”， 建立“单一登记管理体制”，简化登记注册程序，加快非政府组织的自治化进程，维护非政府组织的独立性与自主性。再次，转变政府职能，推进政府部分社会管理职能向非政府组织转移。政府要树立“小政府，大社会”管理理念，将一些事务性、服务性、公益性等职能转移或委托给非政府组织，扩大非政府组织的发展空间，增强生存和发展的经济实力，为非政府组织参与社会管理搭建平台。其次，转变政府角色，与非政府组织建立互利合作的伙伴关系。在社会管理中，政府要将非政府组织真正看作是平等的管理主体，是共同致力于促进社会进步的合作伙伴，加大对非政府组织参与社会管理的政策支持力度，通过政府财政资助、税收优惠、购买服务等方式，共同推进社会管理的创新。
（三）拓宽资金来源，增强非政府组织参与社会管理的能力
现阶段，我国非政府组织筹资渠道较单一、筹资手段较落后，筹资能力较弱， 资金不足制约了非政府组织对社会管理的有效参与。因此，提高非政府组织筹资能力，建立多元化资金筹集渠道，拓宽资金来源，是非政府组织参与社会管理重要前提。一是非政府组织要通过提升自身的经营管理能力，增强社会服务水平，依靠自身的良好业绩赢得社会和公众的认可，从而获得更多社会基金、个人及企业的民间捐助。二是要加强与政府的联系，积极争取政府的资助，通过政府补贴、政府采购、税收减免等方式获取政府的资金支持。三是有些非政府组织可向其服务对象提供有偿服务，收取适当的服务费用，以增加资金来源。四是可以尝试采取资本运作的方式获取投资收益，实现资金的保值与增值。
（四）完善监督机制，促进非政府组织参与社会管理规范化
为了促进非政府组织的可持续发展，充分发挥其在社会管理中的功能，提高政府和非政府组织的合作效率，就要强化对非政府组织参与社会管理的监管。首先要建立一套多元化的外部监督机制。政府要改变过去对非政府组织“重登记、轻监管”做法，加强对非政府组织参与社会活动的监管，督促非政府组织的运作依法、规范。同时还要完善社会舆论、民众对非政府组织的监督，形成政府的监督、独立的第三方评估、同行的互律、媒体与民众的监督的有效的多元外部监督网络。第二，要完善非政府组织的自律机制。要促使非政府组织完善组织内部的各项规章制度，形成内部管理、决策的民主机制和自我管理的约束机制，确保非政府组织的办事程序、资金管理、工作人员的行为都在法律范围内活动。第三，要健全非政府组织的信息公开制度。通过信息公开，特别是财务、活动内容的公开，有利于社会、公众对非政府组织的监督，从而实现非政府组织参与社会活动的公开化、透明化。
参考文献：
[1]胡仙芝.自由、法治、经济杠杆：社会组织管理框架和思路——来自法国非营利社团组织法的启示[J].国家行政学院学报，2008（4）:96.
[2]王绍光.多元与统一——第三部门国际比较研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999：412.
[3]施巍巍.国外非营利组织参与社会管理的研究[J].商业研究，2008（6）：200.
[4]贾西津.国外非营利组织管理体制及其对中国的启示[J].社会科学，2004（4）：49.
[5]杨晔.社会组织参与社会管理的问题与对策思考[J].社团管理研究，2011（9）:5.
来源：《社团管理研究》2012年第5期
