加快推进社会组织管理创新的建议与思考
一一淮北市社会组织发展现状的调研报告
朱世凯
加强社会建设的重要载体和平台是社会组织，创新社会管理实质是政府依托社会组织与社会互动共进的过程。如何推进社会组织管理创新，促进社会组织健康发展，更好地发挥社会组织在加强社会管理和推进社会组织建设中的积极作用，实现社会和谐稳定，已经成为亟待解决的重大课题。笔者通过与社会组织亲密接融，实地走访和召开座谈会等形式,对全市社会组织发展现状和管理工作进行了专题调研,现将调研情况报告如下：
一、 社会组织发展与管理工作的现状
（一）发展数量与趋势
淮北市地处苏、鲁、豫、皖四省交界，淮海经济区的腹心。是一座以煤电为主、而又充满活力的城市，是一座基础设施完善、而又文明开放的城市。淮北正在大力实施工业强市、开放带动、创新推动、全民创业、城乡一体化和可持续发展“六大”战略，着力打造“皖北江南、文明淮北”，奋力争当“皖北崛起的排头兵”的目标。伴随着社会经济的发展史，淮北市的社会组织如同淮北这座美丽的城市一样，充满勃勃生机与活力，显示出了与众同的特色与魅力，并以每年10％至15％左右的速度递增。据统计，到2011年12月底，全市社会组织依法在民政部门注册登记的已达677个。其中：社会团体为308个、民办非企业单位为369个，社会组织拥有会员3.47万人，从业人员4282人。分别比“十五”期末增加117、234个。从“十五”末每万人拥有社会组织2.72个增长到“十一五”末的3.56个。以每年10％至15％左右的速度递增。社会组织遍及全市，涉及社会生活的各个方面，成为与行政单位、事业单位、企业单位有着密切联系的社会组织。经过多年的发展，总的方向是正确的，健康的，呈现出快速发展的趋势。这些社会组织基本覆盖了政治、经济、文化、教育、体育、卫生、科技等各个领域，已经成为参与社会建设和社会管理，推动经济发展、促进社会进步、构建和谐社会的重要力量。
（二）作用发挥
淮北市社会组织发展和管理工作以开始就处于机遇与严峻考验。因而，全市广大社会组织都能够在社会角色中找准自己的职能和定位，进而发挥出自己独特的优势和作用。概括如下：
1.承担了部分政府管理职能，成为党和政府联系群众的桥梁与纽带。经过委托或授权，广大行业协会充分发挥独特功能作用，积极协助政府部门进行行业管理，增加社会资源配置与运用的透明度和合理性。它们在行业调整、行业规划、行业协调、行业政策制订等方面充当了政府部门的参谋助手作用。己成为政府联系企业和群众的桥梁与纽带。
2.提高行业素质，加强行业自律。淮北市现有各类行业协会共计89个（市级51个、县区级38个），占全市社会组织总数的6.7％，分布在近40个行政主管部门下的行业领域，经过多年的发展，己经在克服困难中成长壮大，在规范管理中不断成熟。绝大部分行业协会为了适应社会选择，为了自身的生存与发展，他们紧贴企业实际，在为企业提供优质服务的同时赢得了他们自己的发展空间。一是提供丰富多彩的信息服务。大部分行业协会都办有会刊，有的刊物质量还很高。如淮北市电力行业协会的《淮北电力》、淮北市禽业协会的《淮北禽业》、淮北市食品行业协会的《淮北食品》等众多的行业协会，都己经在各自行业领域中发行。除了办好会刊之外，绝大部分行业协会把更多的精力花在为会员提供各种信息和真情服务上。与此同时，很多协会还利用“研讨会”、“交流会”、“专业论坛”等多种形式为会员企业发展提供可行性的调研报告。二是加强行业自律。维护会员企业和行业正当权益。如，机械、建材、电子、医药、食品等协会积极帮助企业解决行业监管、检验检疫、劳动纠分等方面的问题，有效地维护了会员企业的利益，树立了良好的社会形象。三是实施名牌战略，帮助企业树品牌、创品牌。如，淮北市果蔬产业协会每年组织会员企业携带自己生产的特色产品应邀参加全国性的农产品博览会，有些产品受到了与会者的好评。如淮北的塔山及黄里的石榴、段园镇大庄的葡萄等十多个产品己注册商标，并获得省内外优质产品称号。
3.热心服务会员，保护其合法权益。随着我国经济结构多样化、投资主体多样化，出现了社会生活多样化，利益多元化的现象。与此相适应的各种互益型社会团体应运而生，以满足维护种种利益的需求。如一些行业协会、专业经济协会、学会、兴趣协会等，它们通过为会员提供多方面服务，促进共同利益的协调、实现以利益表达来赢得会员的积极参与，从而得到一些社会团体发展所需的资源。
4.直接参与经济活动，发展社会经济。为了解决社会团体经费不足的问题，广大社会团体不失时机抓住机遇，利用各自的条件和优势，兴办了一批与宗旨和业务活动相符的经济实体。如，淮北市禽业协会和淮北市奶牛协会就是一个最好的例证，他们采取了“协会十公司十基地十农户”的运作模式，建立和完善了内部组织治理结构和各项规章制度，改善了基础设施和办公条件，提高了办会理念和服务观念，较好地促进了协会的自身的发展。
5.从事慈善公益事业，解决困难群体的需求。在社会经济转型的急剧变化时期，总有一些遭遇困难的脆弱群体，如，失业人员、下岗人员、老年人、残疾人等。全市的一些社会团体正好在这些领域中起到了拾遗补阙的作用，从而缩小了经济发展中产生的贫富悬殊，维护了社会稳定与和谐。首先，社会团体作为一种生产要素分配方式和解决就业渠道，为人们择业提供了更多的途径，也为安排失业和下岗人员开辟了更多的门路；其次，慈善公益社会团体是继承中华民族美德的重要力量。如，淮北市慈善协会在突发的自然灾害面前，组织和动员社会力量积极为灾区人民群众捐款捐物达上千万元，及时送去了淮北市民和各类社会组织的关爱之情。
6.开展民间交流合作，促进淮北区域经济无缝对接。淮北市的社会组织具有人才荟萃和民间交往灵活超脱的优势。他们利用地缘和人缘得天独厚的条件，开展学术交流、人员培训、学习考察、各种展览和咨询服务、以及招商引资等活动，有力地促进了交流与合作，产生了很大的影响。如，淮北市企业联合会、淮北市温州商会、淮北市浙江商会，通过举办各种形式的投资洽谈会，在本行业内产生了强烈反响；为淮北的招商引资工作，以及对外交流合作打开了大门。淮北市社会组织建设和管理工作的成就，赢得了社会各界的赞誉和好评，先后被国家民政部和安徽省民政厅分别授予“全国民间组织登记管理工作先进单位”、“全国社会组织创先争优宣传工作先进单位”、“全省社会组织深入学习实践科学发展观活动指导工作先进单位”、“全省社会组织管理工作先进单位”。
（三）特点
近年来，淮北市社会组织之所以能够在迅速发展中找到自己的位置并发挥相应的作用，这主要得益与各级党委政府正确领导和各类社会组织积极努力的结果。分析社会组织的进步与发展环境，全市社会组织建设和管理呈现以下几个特点：
1.民间化。民间化是社会组织自身性质所决定的，其中社会团体作为非营利性的组织，明显地具有民主性、自律性、服务性等特征。会员通过民主选举自己的领导人，并严格履行自己的义务，这是社会团体民间化的前提和基础。据统计，截止到2010年底，在市本级51家行业协会中涉及100多名党政机关领导干部在社会团体兼职问题。通过加大专项清理整顿，在行业协会中推行“五自四无”，即“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、民主办会”，实行无行政级别、无行政事业编制、无业务主管部门、无现职党政机关工作人员在社会团体中兼任领导职务。由此减少了行政化倾向，初步回归到了社团民间化的要求。与此同时，在推进民间化的过程中，防止了三种倾向：一是“二政府”现象，即变成政府的附庸；二是防止“空资源”现象。即变相成为会长单位或个人垄断利用的工具：三是防止社会团体特别是一些行业协会的腐败。因此，强调要求每个行业协会应该代表成员企业利益，在企业与政府之间真正发挥“桥梁”和“纽带”作用，但绝不能成为公机力的附庸，而应是成员企业的代言人和服务员。
2.规范化。从大量的实践一说明，规范是社会组织运作的基础，凡是社会形象好、作用发挥好、内部制度健全，都是运作比较规范的社团。广大社会组织在遵守我市己经出台的《淮北市社会组织管理工作十项制度》、《淮北市行业协会商会管理办法》、《淮北市社会组织绩效考核评审办法》、《淮北市规范社会组织行政处罚自由裁量权量化标准》等规范性文件的实施过程中，95％以上社会团体都做到了一是组织规范，二是制度规范，三是工作规范。由此减少了工作的盲目性，增加了计划性和科学性。
3.科学化。纵观淮北市社会组织的发展历程，己经在培育发展和管理改革创新的过程中迈出了坚实步伐，并做到了“五个结合”即：一是把促进经济社会发展作为结合点。立足国际国内两个大局，以高度的政治敏感性分析、判断新形势，为科学发展提供服务和保障。二是关注民生作为结合点。坚持勤政为民，把满足群众对社会组织管工作的新要求新期待作为出发点和落脚点。以群众满意不满意作为评价的标准，积极开展争先创优活动，真正做到事事有回声、件件有落实，奋力争当皖北崛的排头兵。三是把促进社会和谐作为结合点。以积极构建社会主义和谐社会作为最重要的目标追求，依照现行的法规政策来化解各种矛盾和问题，积极促进社会和谐。四是把维护社会稳定作为结合点。坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，变被动执法为主动执法。对那些行为不规范、侵犯群众利益的人和事要果断进行处理，对那些无视法律、法规、影响社会稳定的非法社会组织要坚决打击或予以取缔，不断净化社会组织的发展环境，积极维护社会稳定。五是把惩冶和预防社会组织腐败问题作为结合点。针对当前社会组织中出现的薄弱环节和容易发生的部位，及时采取相应的措施进行信息披露，加大对违法违规社会组织的震慑力，尽早发 现问题苗头，建立长效机制，严防各种腐败行为的发生。
4.社会组织质量逐步提高，公信力不断增强。一是开展了全市示范行业协会创建活动，通过抓典型树样板，不断提高行业协会质量，提升行业协会能力；二是开展了社会组织自律诚信建设，通过建立和完善内部管理制度、重要信息披露制度、服务承诺制度等三大制度以及推进主题公益活动，逐步健全社会组织的法人治理结构，提升了公信力、强化了约束力。
5.农村专业经济协会和社区社会组织发展壮大。全市实行基层社会组织登记和备案准入“双轨制”，拓展了农村专业经济协会和社区社会组织的发展空间，全市85个农村专业经济协会、204个社区社会组织在服务城乡经济社会发展中的积极作用日趋明显。
6.社会组织改革创新成效显著。加大社会组织改革创新的进程，促进社会组织在承接政府职能转变，参与社会管理、发挥参政议政、决策咨询服务，推动公益事业发展、承担社会责任，反映群众诉求、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥积极作用。
二、社会组织发展面临亟待解决的问题
尽管社会组织在淮北经济社会发展中发挥了积极的作用，但从总体上看，全市社会组织还处于低位运行状态，存在发展不平衡、数量偏小、规模不大、功能作用发挥相当有限等问题。
（一）是对社会组织的地位作用认识不够到位。一些地方和部门在理解社会组织的地位、作用问题上存在认识上的偏差，对社会组织的发展规律认识不足，对新形势下社会组织发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不到位，还没有把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局，没有把社会组织培育发展工作纳入议事日程。
（二）是社会组织内部规范不够健全。有的社会组织规章制度不完善，有些甚至只有不规范的口头规定，或虽有完善的制度，但由于专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现；有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都带有明显的行政化倾向。
（三）是管理体制不够健全。国家目前对社会组织实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制设计，这种设计造成社会组织进入社会的门槛过高，使许多具有“合理性”的组织无法取得“合法性”外衣而游离在制度保护之外，影响了社会组织的设立和作用发挥；大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法登记；以事业单位为主体的公共服务提供方式，满足不了日益多元化的公共需求；在监管方面，存在监督力量薄弱、监管乏力的问题。
（四）是社会组织队伍素质有待提高。目前我国大量的社会组织从政府部门中脱胎出来，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低；有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺。
（五）是社会组织法规体系尚不健全。社会组织的立法层次低，政策环境不完备，内容不完善。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。
（六）政府职能转移不到位，社会组织发展举步维艰。目前社会组织发展仍处于自发状态，地方政府没有发展规划和协调机制，对待社会组织的指导思想不是加强扶持发展，而是强化监督管理。对社会组织的“原罪”看法仍然没有得根本转变，一些部门对非“嫡系”的社会组织往往怀有戒心。社会组织能够承接政府转移职能的数量很少。一些部门对待那些非官办的即不是依附于业务主管单位，也无政府部门人员兼职的社会组织，本能地有一种不信任感，或者存在某种程度上的歧视。特别是对于那些民间自发组织的主要活动在社区的“草根”组织，更加不信任和警惕，总是怀疑这些组织是否别有用心。在双层管理体制下，业务主管部门作为重要的管理者，缺乏具体的制度规定，致使业务主管部门的自由裁量权过大，想管就管，不想管就不管，凡是有利于本部门利益的就管，反之就不管。以致造成“政社不分”现象仍然存在。
（七）对社会组织的政策引导和扶持很有限。制定税收优惠政策是国家支持发展社会组织的重要表现。社会组织是非营利组织，理应获得税收上的优惠。但是，目前社会公益组织很多方面都要纳税，与企业没有什么两样。比如，社会组织接受政府购买服务的资金要缴所得税。此外，社会组织中专职工作人员的入户、档案管理、职称评定等方面享有的权益和权力，不仅比不上事业单位，甚至还不如企业。特别是社会组织的政治地位还比较低，在各级人大、政协委员有各界代表，却独独没有社会组织的界别和代表，在社会组织的作用和地位日益显现的今天，人大和政协会议中却没有社会组织代表位置和声音，造成社会组织参政议政渠道不畅。
（八）社会组织自身发展能力存在不足发展。调查发现，社会组织的能力普遍不足，制约社会组织发展。一是社会组识的资源能力欠缺。其原因一方面是获得民间捐助的途径和规模少而小，另一方面是政府对社会组织的财政资助尚不突出。二是社会组织缺乏高素质人才队伍。目前我市相当部分现职党政机关领导干部在社会团体中兼任领导职务，其机构、人员、职能、设施等大都来源于政府部门，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低；有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具备宏观协调能力的专业人员短缺。三是缺乏良好的内部治理结构。目前不少社会组织还没有健全以章程为核心的自律和内部管理制度，缺乏符合现代法人治理结构要求的管理机制。有的社会组织长期处于“休眠”状态，不参加年检，也不按时换届，其影响力和号召力不强，社会声誉、社会公信力有待提高。
三、加快推进社会组织管理创新的建议与思考
“十二五”规划纲要首次专章阐述社会组织，明确了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。因此，在经济社会发展的关键时期，必须创造条件，推动社会组织快速、健康发展，充分发挥其在构建社会主义和谐社会、建设小康社会中的积极作用。社会组织作为社会建设的主体，是社会公共服务的主要提供者和社会公共利益的重要维护者，与政府、企业共同构成现代社会的三大组织支柱。因此，当前加快推进社会组织管理创新应着力抓好“四个坚持”。
坚持分类发展监管机制，加大培育社会组织的力度
全社会要进一步正确认识社会组织，改变对社会组织的误解，转变对社会组织的态度，更好地承担起社会治理的职能任务。
一是建立分类发展、分类监管机制。要结合本地经济社会协调发展的需求，坚持一手积极引导发展、一手严格依法管理，通过降低登记槛、建立社会组织“孵化器”、出台政府扶持社会组织政策方式，积极支持发展符合本地经济产业发展方向和社会服务急需的工商经济类行业性组织；发展服务社区建设，保障民生，引导群众理性合法表达利益诉求，积极化解社会矛盾的基层公益性社会组织；发展扶危救困、弘扬关爱精神的慈善类公益组织和教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等公益性社会组织，不断满足人民群众的新需求。通过健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，发挥社会组织在社会管理创新中的积极作用，全面提高社会建设和管理水平。
二是明确职责、创造发展氛围。各级登记管理机关和业务主管单位要切实担负起社会组织培育发展工作，完善登记审批、日常监管、公共服务、执法处罚、信息披露和协调机制。积极探索建立能够综合反映全市社会组织发展水平的评价指标，加快建立社会组织的淘汰和退出社会机制。要不断提高社会组织政治地位，积极推动在政协设立社会组织界别指数，不断提高社会组织的政治地位，要加大对社会组织作用和公众形象的宣传，推动社会组织健康有序发展。要进一步加强社会组织党建工作，提高党组织在社会组织中的覆盖率，增强党员领导班子在社会组织发展中的政治保障作用保。
三是发挥作用、显现社会地位。要充分发挥社会组织在提供服务、反映利益诉求、增强社会活力、促进社会发展等方面的积极作用，打造服务平台，整合服务资源，创新服务方式，健全服务体系。结合推进政府转变职能和深化事业单位改革，在一些事关民生、公共服务以及行业性管理业务领域，探索将政府职能逐步转移或委托给相应的社会组织和行业协会；加快社会组织和行业协会承接政府部分转移职能试点，把能交给社会的职能逐步交给有资质、讲诚信、守法律、负责任的社会组织和行业协会，让他们发挥更好更多更大的作用。彰显社会组织在经济社会发展中的显著地位，赢得社会各界的认知度，发挥好社会管理和公共服务中的重要作用。
四是积极构建促进发挥社会组织作用的渠道。要按照社会组织分类布局，积极搭建和展示社会组织发挥作用的平台，要通过建立社会组织发展指导中心，为社会组织提供公共产品推介、信息发布、政策咨询、培育孵化等“集约式”服务，逐步改变全市社会组织管理分散、缺乏交流和服务薄弱等状况，促进社会组织提升生存发展能力。
五是要充分发挥部分区域政策先行先试作用。加强公共政策研究，积极开展社会组织孵化器、无业务主管单位前置审批和公益项目招投标试点，带动社会组织培育工作。要建立购买社会组织服务的机制，逐步将决策咨询、标准制定、行业统计、行业规范、资格认证等部分公共服务职能，以及社区事务性、公益服务性等工作，转移或委托给相关社会组织承接。要支持社会组织参与和承接公共服务，建立健全市、区（县）、街道（乡镇）社会组织扶持机制。通过政府购买、奖励、补助等方式，加大支持、引导和培育力教，促进社会组织优质服务资源、专业力量向公共服务领域转移。创新社会组织参与公共服务机制，拓展合作经营、特许经营、财政补偿、贷款贴息等方式，提高项目运作水平。出台政府购买社会组织服务指导目录、项目管理办法和信息公开制度，加强项目规划、运作、管理、协调和监管。
坚持分类监管机制，健全和完善社会组织管理体制
要积极推动社会组织管理机制创新和完善，按照中央关于建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制要求，积极推动枢纽型社会组织建设，推动社会组织政社分开，管办分离。以枢纽型社会组织代替现有政府部门的业务主管，通过发挥枢纽型社会组织的引导、服务和管理职能，进一步推动社会组织与政府部门分离。要积极拓宽社会组织直接登记范围，探索对公益慈善、社会福利、社会服务和跨部门、跨行业的社会组织，可履行登记管理和业务主管一体化职能。要积极推动社会组织管理数字化建，建立市、县（区）级社会组织管理电子信息化系统，实现社会组织动态管理。要建立登记部门行政监管、行业指导部门业务指导、审计财会部门财务监察、社会公众和与论部门监督的相互配合，行动一致，协调运作的整合机制，建立对社会组织进行业务监督、执法监督、社会监督的体系，促进社会组织自律机制的形成和完善。
坚持推进规范建设，进一步加强社会组织自身建设
加强社会组织自身建设是社会组织能否有效发挥社会管理职能的重要基础。
一是要增强社会组织的社会责任意识和法制观念，加强自律机制和诚信机制的建设，强化自我约束，树立良好社会公信力。
二是要充分发挥社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用，帮助社会组织通过合法的渠道参政议政，淡化“官办”色彩。
三是要保持社会组织的独立性，强化章程对社会组织的权威性和约束力，引导社会组织健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制，增强自主运作、独立运转能力。健全权责明、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会和管理层的职责，完善议事、换届、机构、财务、人事、年检等各项制度。
四是要加强社会组织人才队伍建设，加大引进专业人才和培训力度。积极创造条件，为社会组织招募“专业社工”“职业经理人”等方式，促进社会组织引进各类人才，加快建设高素质、职业化的社会组织工作人才队伍。
五是要抓好信息公开制度的落实，特别是慈善类组织，要抓住捐赠人关注捐赠资金物资接收使用信息公开的热点问题，因势利导，进一步建立健全信息公开制度。
六是要建立社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性，增强服务能力，提高服务质量。
七是要充分发挥党员和党组织在社会组织建设中的保障作用，完善党组织活动机制，确保社会组织发展的政治方向。
坚持组织领导，完善社会组织管理工作格局
加强和创新社会管理是中共中央、国务院从党和国家事业全局出发确定的一项重大战略举措。各级党委、政府要把社会组织管理工作纳入经济社会发展总体规划，切实加强组织领导和统筹协调，落实工作责任制，完善社会组织管理工作格局，提升社会组织管理能力，确保社会组织管理工作顺利推进。
（一）强化认识、切实加强对社会组织的领导。各级党委、政府要充分认识新时期社会组织的地位、作用，准确把握我国社会组织的阶段性特点和本质特征，积极探索适合社会组织发展的管理思路，将社会组织发展纳入各级党委政府的议事日程，纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，帮助解决发展中的困难和问题，为社会组织发展提供良好的环境；合理规划，建立完善的社会组织服务网络；及时研究解决问题，推动社会组织健康有序发展。建立分级登记、分级管理和分类发展、分类监管机制，通过健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，发挥社会组织在社会管理创新中的积极作用，全面提高社会组织建设和管理水平。
（二）完善工作协调机制。为加强和创新社会组织管理工作，成立由市委组织部、市委宣传部、市委统战部、市发展改革委、市民政局、市经信委、市农委、市财政局、市人社局、市监察局（纠风办）、市公安局、市司法局、市地税局、市物价局、市质监局、市文化局、市教育局、市卫生局、市体育局、市科技局、市编办、市工商局、市工商联、市科协、市社科联等部门组成的市发展和规范社会组织工作联席会议制度。县、区也要相应建立发展和规范社会组织工作协调机制，定期召开会议，相互通报有关情况，研究协调重要问题，抓好各项工作的落实。
（三）建立考评体系。各级党委、政府要把社会组织管理工作纳入社会综合治理目标管理考评体系，与经济发展同考核、同奖惩。对社会组织管理成效显著的，予以表彰奖励；对领导不重视、社会组织管理措施不落实，导致发生严重影响国家安全、社会稳定突出问题的地方或部门，严格按照有关规定追究其主要领导、分管领导和直接责任人的责任。
作者：朱世凯 淮北市民间组织管理局局长
