2012两会：关于社会组织的话题
木 椿
2012年3月，第十一届全国人民代表大会第五次会议和政协第十一届全国委员会第五次会议在京召开。两会期间，人大代表和政协委员针对社会组织的发展继续建言献策，充分表现各界人士出对社会组织发展的深切重视和殷切期许。
加强和创新社会管理，促进社会组织能力建设
适应社会管理形势变化，创新社会管理方式，就要调动社会各界力量参与社会管理。在交付十一届全国人大五次会议审议后，政府工作报告一共有九处修改，其中在报告第三部分“提高城乡基层群众性自治组织的自治力量”义项中，增加了“发挥社会组织在社会管理中的积极作用”的内容。两会期间，许多代表委员就社会关注的热点问题纷纷亮出了自己的提案、建议。聚焦民生、聚焦公益、公益慈善依然是两会上的热门词语。尤其“社会管理创新”成为了委员们频频提及的一个话题。在经济快速发展的同时，各种社会矛盾也日渐凸显，如何加强和创新社会管理、促进社会和谐发展，这是当前我们面临的重大课题。
创新社会管理，注重发挥基层社会组织的作用。社会组织在社会管理中的重要作用不容小觑，然而，影响社会组织更好地发挥作用的原因有很多。“当前，许多原本应由社会自治的问题都推给了政府直接进行管理，其结果不仅导致了政府组织的不断庞大，政府的权限及边界日益模糊，同时由于社会本身的复杂性，有时政府出面管理效果往往并不尽理想；与此同时，即便是政府想管，也往往陷入一个政府面对着庞大、孤立的个体无法管理的尴尬局面。”委员侯欣一坦率地说。
全国政协委员何小平在提交大会的发言中指出，在我国，社会管理和服务的重心在基层，社会稳定的根基也在基层。社区建设、社会组织和社会工作，在社会管理中居于源头性和基础性地位，要改善和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，就必须要抓住基层这一源头。
“应注重发挥社会组织的协同参与作用。”何小平谈到，社会组织是连结各个社会单元的桥梁纽带，是社会成员自我组织的基本方式。社会组织的健康发展和作用发挥是现代社会发展的一个重要特征。因此，要大力加强社会组织培育，扩大服务面。按照社会化、专业化的要求，进一步推进政社分工，积极探索社会组织管理体制改革和登记管理方式创新，不断加强社会组织制度建设，积极解决社会组织发展中的困难和问题，加快社会组织专职工作者职业化、专业化进程，营造社会组织发展的良好制度环境。
全国政协委员唐铁汉在今年的提案中谈到，社会组织在我国经济社会发展中发挥了积极作用，不仅是沟通政府与社会的桥梁和纽带、社会管理和公共服务的有益补充，而且成为经济社会发展的重要力量，在维护社会公平正义、推进基本公共服务均等化、促进社会稳定、参与国际事务的协调合作等方面都起到了不可忽视的作用。
全国人大代表武汉大学教授彭富春认为，社会管理的成败成效，取决于能否制定出反映最大多数利益群体心声的制度，归根到底要看决策机制中能否保证最广泛的社会参与。同时他还提出社会管理创新实施过程中的三个关键：法制化、人性化、技术化。
全国人大代表广州市律师协会名誉会长陈舒结合自身体会，呼吁政府在履行职责的同时，能够放权于社会组织，共同创新社会管理，服务百姓。他认为，“政府放下那些大包大揽却做不好也不该做的事，才能抽身做好自己该做的事，从而真正实现职能转变。在大力扶持发展社会组织的同时，也要着力提高政府对社会组织的管理水平，因为社会组织不是公务员，所以不能简单按行政管理手段，不能靠行政命令去管理，必须通过市场手段财税手段法律手段去引导监督。”
社会组织制度性建设滞后，建议修法助力社会管理创新。在提案中，政协委员唐铁汉坦言，我国社会组织在发展过程中也存在一些亟待解决的问题，政府与社会组织的关系，发展与管理的关系，自我约束、行政约束与法律约束的关系还没有完全理顺。
“从政府角度来说，既存在扶持不到位的问题，也存在监管不到位的问题。从社会组织自身管理来看，存在着内部治理结构不健全，管理不规范；官办色彩过浓，过度追求经济利益；缺乏发展的动力和活力。”唐铁汉如是说。
他特别强调，目前，社会组织的法律体系不健全，我国社会组织的管理“规制匮乏”的问题突出。“虽然国务院颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》，民政部出台了《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等，但是总体看存在三个方面的问题：一是立法层次低，缺少全国人大制定的基本法律；二是数量少，内容也不完善；三是政策不配套，可操作性不强。”他呼吁，要从落实科学发展观和构建和谐社会的大局出发，加快立法步伐，不断完善社会组织的法律体系。
政协常委何小平提出“要完善我国现有的法律制度，通过实实在在的具有可操作性的法律规定等来切实保证公民的有效参与。”
全国政协委员侯欣一在接受《法制日报》记者采访时也表示，社会管理的前提是社会建设，社会建设的核心是社会的有效组织，而社会组织中社会团体又是最重要的类型，因而，培育、促进社会团体的生成和健康发展就成了社会管理创新的当务之急。他认为，使社会团体有序、健康发展目前要做的工作很多，从法制的角度讲最迫切的是尽快修改《社会团体登记管理条例》，以使法律规定能更好地适应加强和创新社会管理的需要。
加强社会组织能力建设是社会管理核心。全国政协委员王名结合自己的提案表达观点：“其实我更赞同用‘社会管理创新’一词，指的是管理体制的改革创新。西方并没有社会管理一词，社会是一个自治体系，国家可以用政策引导和规制自组织的社会。我们现在开展的社会建设，应当是努力发掘社会的自组织因素，重建一个真正自治的社会体系”。作为清华大学公共管理学院副院长兼NGO研究所所长，王名委员一向强调应进一步健全社会组织相关法律法规，加强社会组织能力建设，加大政府转移职能力度，以使社会管理应走入法制化、责任落实的轨道。此次会上，他准备了涉及艾滋病防治、农村学生营养改善、公益慈善立法、环境污染治理等十个提案。王名告诉网友：“我今年所有的提案都与社会管理创新有关。比如增强学生营养计划的提案，关乎七多万农村适龄儿童的健康，也关乎民族未来，近期许多基金会和企业大力推动，我们在探索中央财政、基层政府、社会力量和千千万万志愿者合作解决这一问题的模式，我觉得这是最大的社会管理。”
针对“创新社会管理”，全国政协委员中国文联全国委员会委员言恭达提出六点建议：一要更新观念，加快政府职能转变；二要完善机制，加大政府购买服务的力度；三要构建孵化平台，加快培育和发展公益性社会组织；四要加大对公益性社会组织的政策扶持力度；五要重视专业人才培养，提高社会工作者的待遇水平，形成一支高层次的专业人才队伍；六要加强公益性社会组织自身能力建设。
四川省鼎立律师事务所主任施杰委员强调，要加强社会组织的自身建设，提高其自身实力，更好地参与社会管理。社会组织是新的产物，很多是从政府的职能部门中分离出来的，但其中不少实际上仍然依附于行政部门。他认为当前存在的问题，一是社会组织申请合法身份的门槛太高；二是社会组织成员参政议政途径不多，很难将诉求传递给政府。为此建议：一是要以政府主导为主，积极吸收社会组织参加社会管理，充分发挥社会组织独特作用。二是在某些社会管理领域，政府将权力下放到社会组织，由社会组织行使部分政府职能。加强行业组织建设，政府减少干涉，行业组织自行行使部分管理权。三是政府积极购买社会组织提供的服务。将社会组织公益服务纳入政府采购中。四是社会组织要加强调研，通过课题研究，积极对社会管理提出对策建议。
健全机制，促进我国慈善事业发展
随着公益慈善事业的发展，我国现行体制存在的问题日益显露出来。去年通过媒体曝光的公益组织和项目在运作管理上的若干丑闻，说明我国公益慈善事业在管理体制和监督问责上存在严重问题，公益慈善领域存在很大的法律空白，亟待从体制上和立法上加以改善。
王名委员在《关于公益慈善组织信息公开的建议案》中提出，信息的公开和透明是提升公益慈善组织公信力的重要保障。公信力是公益慈善组织生存和发展的基石，也是衡量一个国家公益慈善事业发展的标准。他认为目前我国公益慈善组织在信息公开方面存在的主要问题是：第一，法律法规对公益慈善组织信息公开缺少明确具体的规定；第二，现行管理体制重入口控制、轻过程监管，忽视了对公益组织信息公开的要求和制约；第三，公益慈善组织缺乏信息公开的动力和机制；第四，缺乏能有效发挥行业监管、自律问责的支持组织。
杨澜委员认为，去年公众对慈善公益组织的质疑，在深层次上反映出公众对公益组织公信力和透明度产生了不信任。她在提案中称，由于目前对于募捐、对于捐赠人的权益等缺少明确的规制，在实际操作中“就像建一个院子，只是把大门修好了，却没有建围墙或没有建成完整的围墙，肯定无法发挥院子的功能。”一系列慈善领域的公共事件，在杨澜看来，已经使人们对慈善的信心受到冲击。如何恢复和提振人们的公益慈善热情，杨澜给出的“药方”是，必须通过立法加大公益组织运行的“能见度”。“要让这些慈善组织在接受援助后接受监督，立法保证捐赠人的权益，让捐赠人能够跟踪捐款的流向。”杨澜希望通过立法，使捐助人的每一分钱“都花得明明白白”。杨澜在提案中指出，改革开放以来，中国经济取得了显著成绩，而社会发展相对滞后，社会管理问题日益突出。人们认识到，慈善公益对社会资源再分配、减少贫富差距及降低社会风险有积极贡献。作为社会保障体系的重要补充，慈善公益事业以其灵活、快捷的特性，能提供更有针对性、个性化的服务。而中国尚没有一部系统完整的慈善法。
当问及对公益慈善事业的建议，俞敏洪委员对《公益时报》记者说：“我觉得应该开放个人慈善基金，而且开放力度要比较大。从个人发起到可以直接募集的公募基金没有几个，像李连杰花了很多年的时间，最后才拿到地方性的公募。如果政策放开，我也非常愿意有自己的慈善基金。我们现在在企业内部有这样的基金，但这样只能是私募，只能靠自己的实力。未来我们还会依赖自己的实力来做慈善活动。”
香港特区全国政协委员何志平曾任香港特区政府民政事务局局长，掌管过香港的慈善事业，希望将香港的一些理念和成功经验引入内地。他表示，民间自发承担慈善救济是中国的优良传统，也符合中国现代社会需要。改革开放以来，中国人的慈善意识不断提升，但“郭美美事件”暴露出慈善事业监管的不足和误区。他认为，国家慈善事业发展应遵循“五是”与“五不是”的原则。
社会慈善事业是“救济式福利”，不是“权利式保障”。何志平说，前者是出于人的同情心和同理心，向政府未能照顾而又迫切需要施以援手的弱势社群提供救助，需要民间团体协助处理，是社会民间行为；后者是一种基本人权，属于国家公民都有权利享受的社会福利保障，应由政府负责。
社会慈善事业是“社会投资”，不是“赚钱生意”。他认为，社会慈善事业是以爱心为主，投入大量民间金钱人力来帮助弱势人群，但绝不是赚钱分利，过去一些慈善团体打着慈善旗号，将募集的资金放入自己口袋，或扣除大量行政费用，是“不仁不义”的行为。
社会慈善事业是“配合”政府政策，不是“排斥”。民间社会慈善事业与政府的社会福利保障制度之间的关系应是互补而不是互相排斥。他认为，民间慈善力量是天然可以对政府保障做出补充的力量，能有效弥补政府保障力量不足的地方。
社会慈善事业是“救济小众”，不是“平衡大众”。慈善事业是福利而非权利，何志平认为，慈善事业的受众是政府政策未能覆盖的小众弱势人群，而非大众社群。“倘若是大众集体需要的，应是政府出面协调供应，最终变成全民社会福利保障的政府行为”。
社会慈善事业是“阳光操作”，不是“黑箱作业”。何志平认为，做慈善事业最重要的是公信力，用钱不当是当前中国社会慈善事业最大的敌人。现在，中国想做好事的人很多，但有些人担心自己的钱不能真正帮助他人。因此，社会慈善事业必须“透明化”，在“阳光”下运作，公开慈善款物的收支情况，包括善款筹集、管理、使用等信息，自觉接受监督。
社会慈善事业应是政府福利保障制度的补充，并做到透明化运作，自觉接受民众监督。
全国政协委员王林认为财务透明是慈善信息公开透明的核心，要继续推动公益慈善组织建立健全内部治理制度，逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制，建立规范公开的财务管理制度和捐赠款物使用的追踪、反馈机制和公示制度。他建议，建立慈善事业管理机构和指导机制，不断完善慈善法规建设，不断完善慈善表彰激励机制，建设慈善信息披露机制，建立完善人才培养机制。
此外，推动社会监督的制度建设，加强对慈善组织的法律监督、行政监督、舆论监督、公众监督，逐步形成自律机制和监督管理机制，提高慈善组织公信力。
“整合政府、企业、社会组织等各种资源，将公益慈善与产业发展紧密结合起来。”全国人大代表、宁夏吴忠市市长吴玉才在接受中国经济时报记者采访时建议，将吴忠市设为“全国慈善事业创新试验区”，创新社会管理，解决社会问题、民生问题。2011年，为有效解决贫困人口和残障人口基本生活，宁夏提出打造“黄河善谷”的战略构想。依托宁夏沿黄城市带建设，布局若干个慈善产业示范基地，形成分工协作密切、产业相互衔接、经济效益明显的慈善产业长廊，形成企业“招善引资”的政策洼地、践行社会责任的道德高地和投资兴业的理想之地。
杨澜委员建议，加速推动慈善法的制定与审议，以适应社会发展的需求和公众的期待。具体措施中提到：第一，对慈善公益做出定义和定位，对什么是慈善，慈善的内涵与外延等进行清晰的法律界定。第二，对慈善公益组织的认定机构、注册流程予以明确，建立跨部门协作机制，协调政府各部门的相应政策法规。一旦认定慈善公益组织的资质，就要给予平等的法律地位，界定其责任与权力。第三，对慈善公益组织的内部治理，以及外部利益冲突等重要环节做出严格要求，以提高其公信力与专业性。包括慈善公益组织的资产保值增值途径、信息披露、资金支出、投诉与问责等。
公众对公益慈善组织信息公开的期待与呼声形成日益强大的社会压力，政府在社会管理创新的实践中也深感公益慈善组织信息公开的必要性。近年来，民政部积极推动公益慈善信息公开制度的建设并采取了许多措施，包括发布《基金会信息公布办法》、《公益慈善捐助信息公开指引》等文件，组建了中民慈善捐助信息中心。
构建和谐社会，充分调动社会组织力量
构建和谐社会 要发挥民间组织活力。政协委员、香港青年协会总干事王易鸣说，在构建和谐社会的过程中，如何发挥民间组织的有益作用值得思考。这些年，国家经济发展很快，出现了一些社会矛盾，有些矛盾不是政府能够直接解决的。这时，可以通过民间组织作为中介进行协调。当然，民间组织数量巨大，存在诸多问题，值得关注。例如，这些组织的管理制度不完善，经费不充足，自身定位不明确，工作人员不专业。国家应该把这些组织纳入社会管理体制内部进行规范，比如协助其加强财务管理，培养人才等等。构建和谐社会的过程中，我们要发挥民间组织的活力，也要帮它们做得专业些。
全国政协委员、国务院振兴东北办原副主任宋晓梧在发言中表示，中国现有四十多万个社会组织、中介机构，但绝大多数存在“官办、官管、官运作”的现象。市场主体自律与自协调机制的缺失，迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。宋晓梧说，2011年是“十二五”开局之年，经济运行总体平稳，但结构调整步履维艰。调整经济结构，转变增长模式，“十五”、“十一五”就提出来了，至今进展缓慢，事实说明有待改革攻坚，尤其需要界定政府和市场界限，发挥市场配置资源的基础性作用。
来源：中国新闻网
社区应成为构建和谐社会的重要平台。随着城镇化进程不断加快，社区已成为各种社会群体的聚集点、利益关系的交汇点、社会组织的落脚点，和谐社区建设的重要性日趋凸显。
近年来，尽管社区建设取得了一定的成绩，但目前社区服务功能还不能满足居民日益增长的服务需求，社区建设还存在许多困难。全国政协委员、江西省政协副主席汤建人说，各级政府应进一步明确社区管理的职责，通过制定政策培育社会组织，完善社区服务的市场机制，激发公民的社区精神，促进社区居民自我管理、自我服务。通过完善法律法规，依法构建社区管理体系，用法律规范政府、社区、社会组织、家庭、个体的行为，协调各种利益关系，为居民依法参与社区管理提供法律保障。汤建人委员建议，要加大对社区建设的投入，将社区办公经费按比例列入各级财政预算，并逐年按一定比例增长；政府各部门在分配工作任务进社区的同时，实行“费随事转”的原则，确保工作经费进社区。同时，针对社区居民的需求，开发服务资源，拓宽服务空间，实现由事务性服务向生活服务和福利保障的转变。此外，应采取民办公助、公办民营、股份制等方式,使社区服务向社会化、产业化、网络化、实体化方向发展，逐步建立起与市场经济体制相适应、覆盖社区全体成员的新型社会福利、社会保障体系和多种经济成分并存、服务门类齐全的社区服务体系。
全国政协常委何小平提出，“社区建设社会组织和社会工作，在社会管理中居于源头性和基础性地位，要改善和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，就必须要抓住基层这一源头。”
全国政协委员、湖北省工商联副会长茅永红接受新华社记者采访时表示，随着独生子女政策带来的家庭变化，传统的完全由家庭包揽的居家养老模式面临着难以承受之重。因此应该推动社区居家养老服务，即充分依托社区，整合政府、社会资源和力量，既保留传统居家养老的优势特征，同时又为居家老人提供全方位服务功能的新型养老模式。
茅永红指出，居家养老作为社会传统的基础模式，承担着90%以上老龄人口的养老重任。随着独生子女政策、社会转型带来的变化，家庭规模日益小型化、核心化、空巢化，迫切需要推动和完善社区居家养老服务。她建议，要完善社会居家养老服务的内容，为老年人提供各类人性化服务。制定社会居家养老服务体系规划、完善政策法规，对社会居家养老服务实行购买和财政补贴的机制，以促进社会居家养老服务工作的持续良性发展。由政府组织、行业协会协调、街道社区操作，与社会服务机构和个人共同建立一支专业人员与志愿者相结合的社会居家养老服务队伍。出台一系列推动社会居家养老服务产业化的扶持政策推进社区居家养老服务体系建设。
教育是建构和谐社会的重要保障。俞敏洪委员提出关注留守儿童及教育不均衡等问题。他说，中国有留守儿童几千万，由于没有父母日常关爱，身心成长学习生活都面临失管、失教和失衡状态，也引发很多社会问题。希望政府能够通过有组织的关爱，如多建一些面向留守儿童的寄宿学校，设立留守儿童心理辅导老师，为在外打工人员安排孩子在打工地上学等，解决部分问题。俞敏洪认为，要解决留守儿童问题，经济建设均衡发展是最好的方法。在留守儿童比较多的地方建立大的经济实体，让父母回到家乡打工同时照顾孩子。但这一方法需要假以时日，不是一时能够做成，所以政府在关注经济均衡发展的同时，政府和民间也需要采取其他措施来切实关爱留守儿童。
谈及教育问题，委员崔永元表示，应加大对偏远地区的教育投入。在云贵川等地，一个村子往往只有十多个孩子，要去中心小学上学，孩子们要走十几公里，路上偶尔还有野兽出没。因此，偏远山区的教育说白了就是需要钱，人才、校舍都跟钱有关系。早在2006年，崔永元发起并率队重走“我的长征”。2007年9月，崔永元和中国红十字基金会共同发起成立了“崔永元公益基金”，并将基金的长期目标定为“乡村教师培训”和“口述历史——非物质文化遗产收集保护”。
理顺政府与社会组织的关系，推动公共管理社会化。广东省省长朱小丹委员在两会上谈到广东省加快推进行政审批制度改革时指出，要进一步理顺政府和市场、政府和社会的关系，改变过去政府管了很多不该管的、必须管的又没管好的现象，让政府的职能归位。越位的归位，缺位的到位。近期广东推出的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，提出了创新社会组织管理体制机制的一系列重大改革措施，从
随着政府职能转变的加快，社会利益多元化形成，社会组织迅速发展，其地位作用日益凸显。政府与社会组织良性互动有利于发挥社会组织的积极作用。在经济社会发展的转型时期，社会民生问题越来越多，也越来越重要，政府没有能力、也没有必要承担所有社会管理职能。政府与社会组织共同承担起对社会的管理服务职责，充分发挥社会组织在社会服务中的主动性和潜能，与其携手合作，共同提高人民幸福指数，是创新社会管理的趋势。社会组织是政府的人才库，智囊团，是政府的外脑。政府的科学决策很多来自社会组织，是经过论证，从社会组织提出的多种方案中选择出有利于社会发展的最佳方案，成为政府决策。社会组织还是帮助政府纠正失误的矫正器。
政府与社会组织良性互动有利于形成政府联系广大民众的纽带。面对日趋复杂的利益关系和错综复杂的社会问题，需要在政府与社会之间架设一座桥梁，社会组织正好充当了政府管理的“减肥剂”、社会融合的“黏合剂”、社会矛盾的“稀释剂”角色，从而促进社会和谐。所以，构建和谐社会，需要充分调动社会组织的积极力量。
（根据新华社、新华网、人民网、《人民日报》海外版、中国经济时报、中国社会组织网、公益时报、大河报、江西日报等整理）
来源：《社团管理研究》2012年第4期
编辑：韩宝实