社区社会组织发展战略思考
涂才江
[摘 要] 社区建设是构建社会主义和谐社会的重要基础，社区社会组织是社区建设中的重要社会力量。随着社会的不断发展和变革，我国原有的社区组织管理面临着新情况、新问题。创新社会管理体制呼唤着基层社区组织管理的转型，即在社会转型的背景下，社区社会组织如何发展，才能适应新形势发展的要求。本文以和谐社区建设为视角，分析了当前社区社会组织参与和谐社区建设的作用、存在的主要问题，并提出了改进和完善的对策建议。
[关键词] 社区社会组织；发展；思考
随着改革开放的不断深入，我国原有的社区组织管理面临着新情况、新问题，社会建设的推进、社会管理体制改革呼唤着基层社区组织管理的转型，即在社会转型的背景下，原有的社区组织在结构和功能上所进行的调整、明确和归位的过程，其中也包括新型社区主体组织的构建与其他各社区组织之间的互动协作过程。社区组织转型的目标就是重新构造社区组织，培育自治、自理机制，改革政府管理体制，转变政府职能，建立健全政府、市场、社会组织协调互补、合作共治，各类社会资源相互促进而又相互制衡的规范体系。研究和探讨社区社会组织在社区建设中的角色定位和发展创新机制，对于大力推进和加快社区建设的进程，具有重要意义。
一、社会转型期社区社会组织管理面临挑战
一是“单位制”走向衰落，社会管理呼唤社区功能的重新定位。伴随着传统社会向现代社会的转型和计划经济体制向市场经济体制的转轨，我国城市社会发生了深刻的变化。传统的“单位制”逐渐衰落并走向解体，单位所承担的社会管理职能逐渐剥离，整合功能也不断减弱。人们的生活空间开始由单位走向社区转变，人们的生活方式、行为方式和社会需求也趋向多元化，人们越来越依赖于其所居住的社区，要求社区成为其提供社会福利、社会事务、实现社会价值的重要场所或重要载体。
二是传统的社会控制手段失灵，社区人口结构发生了急剧变化。传统的单位体制和户籍制度对人们的束缚力逐渐减弱，更多的人和各式各样的问题涌向社区，社区承受的压力不断增加。同时，城市化和工业化的向前推进也使社区人口结构发生了巨大变动，给社区带来了重大挑战：人口老龄化趋势明显；体制外人员和流动人口不断增多，社区的结构越来越复杂；下岗、失业人员的数量不断增加，形成了新的社会弱势群体；城市贫困人群出现，尤其是城市化过程失去土地的农民，尽管其在征地过程中得到了赔偿，但是从长远看，他们失去了依附土地的所提供的长久的社会保障和经济保障。由于固有观念、自身素质和复杂的历史原因，很多失地农民还不具备在城市生活和谋生的技能。
三是城市管理任务复杂，自上而下的行政管理体制面临严峻挑战。城市原有的管理体制层层负责的行政性、直接性的管理方式还存在于社会管理中，因此城市中普遍存在着管理薄弱的问题。如：街道办事处、居民委员会等基层组织承担上级下派的众多任务，实际上已无法承担和落实；城市管理手段、管理政策、管理队伍和相关法律滞后，无法应对新形势下的管理任务；单位组织的社会职能发生位移，计划经济体制下由单位承担的大量社会服务、社会保障、社会管理的职能不断从单位中剥离，现有城市管理体制无法承接。随着改革的不断深入，政府及其下属单位包揽社会成员就业（包括子女就业）、住房、医疗、福利、娱乐等社会事务已逐步走向社会。
四是新情况、新问题不断出现，社区成为各种矛盾的交汇点。当前我国社会正处在高速率的转型过程中，社会分化趋势加剧，这又造成了利益格局的多元化。利益分化与社会矛盾之间形成了密切关联，我国目前的重大社会矛盾几乎都与不同社会群体的利益关系和利益诉求高度相关。这些社会矛盾在社区都有相应的反映，这就要求我们在新旧体制交替过程中，把许多影响社会稳定的新矛盾和新问题及时有效地消灭在萌芽状态，把社区作为维护社会稳定的“第一道防线”。
五是陌生人的社会需要新的连接和整合。与传统农业社会的“熟人社会”相比，现代工业社会是一个由制度控制的、分工合作的“陌生人社会”，基于“熟人社会”的人际关系基础已经动摇，传统的社会连接纽带日趋式微，习俗、习惯以及道德控制社会的能力急剧下降。在“陌生人社会”格局下，如何建立制度信任，构建新型人际关系，如何寻找一种新型社会连接方式，对基层社会进行整合，把陌生人的世界真正和谐地连接起来是目前急需解决的现实问题之一。
二、社会组织参与社区建设的实践
近些年，社会组织有了长足发展，功能作用的发挥日益显现出来。社会组织参与社区建设的实践显示：
一是协助政府管理社会事务。随着“以人为本”理念的深入人心，我国社会管理体制正在发生深刻的变革，政府对社会事务的管理更加活注重保护群众切身利益，同时鼓励人民参与社会事务的管理，使社区社会组织的作用不断得以显现。在建设和谐社区、建立服务型政府的大背景下，社区社会组织不是可有可无的“摆设”，而是各级政府加强社会管理和公共服务的重要助手。在社区建设中，更是发挥着不可替代的重要作用。
从我们调查的情况来看，社区社会组织的负责人主要以机关、企事业单位离退休干部，相关专业人士，热心公益事业人士为主，具有较强的组织动员能力，有丰富的政府沟通接洽工作经验，且兼任许多社会团体与组织的领导职务，在收集反映社情民意、增强与政府有效沟通方面发挥着积极的效用。
调查同时发现，社区提供活动场所和街道办事处对社区社会组织的有效引导，有助于各项政策方针的畅通传达，社区社会组织在进行活动的同时，都在宣传有关政策法规与时政要闻，倡导组织成员积极参与各项社会公益事业与社区公共服务。社区社会组织逐渐发展壮大，基层政府压力慢慢减轻，政府职能得到转变，社区群众办事更加方便，社区社会组织成为政府、社区居委会与社区居民之间进行沟通的中介，也促使社区建设有条不紊地向前发展。
二是丰富了居民的精神生活，提高了居民对社区的认同感和归属感。社区社会组织能够丰富居民的文体生活，为社区居民提供各种服务，社会组织的持续发展需要居民的长期支持才能得以维持。因此，社会组织的运作一定是满足居民的某种需求。一些社区根据自身实际和居民需求，建立社区老年大学、社区文体活动团队，根据居民的需求，组织开展各种文体活动，让大家一起共享文化资源。这种将具有共同特点或需求的人组织起来，建立相应的组织，开展丰富多彩的活动形式，打破了现今由于居住结构阻隔人们交往的局限，为社区居民交往和沟通提供了渠道，促进社区居民彼此之间相识、相助，使社区成为社区居民生活真正的共同体。社区居民通过社区社会组织了解社区事务，感到社区与其利益息息相关，就会更愿意参与社区事务。只有社区居民真正关心社区的发展和建设，社区的和谐才会不断增强。
社会组织在提供服务的同时，还能促进居民之间的互助互惠。社会组织对居民开展的大量喜闻乐见且贴近生活的活动，这些活动涉及到居民生活的方方面面，从垃圾处理到社会管理，从邻里纠纷到权益维护，从帮困救助到文体活动，从家电维修到慈善事业。这些活动发动居民的广泛参与，得到居民的支持，积累了大量的“人气”，从而培养了社区居民的公共精神，以及对社区的认同和归属感。
三是弥补了政府在公共服务管理职能方面的不足，促进了基层政府职能的转变。在社会组织比较活跃的社区，居民十分方便，从孩子入学、居家养老到家电维修，从环境保护到职业介绍，都有人操心，有人帮助。社区社会组织通过开展各种活动和服务，弥补了政府功能的不足，化解各种社区矛盾。像志愿者队伍、义工队伍等公益类、慈善类的社区社会组织，通过签订协议、购买服务等形式，为广大社区居民提供服务，成为社区居民自助、互助的服务组织，弥补了政府和市场在提供公共物品方面存在的缺陷。另外，社区社会组织还会为社区居民解决日常生活的问题，为下岗职工再就业服务，为社区老人提供养老服务，在开展服务的过程中居民之间也会逐渐形成互帮互助的良好氛围。
社区民办非企业单位通过对教育、医疗卫生、社会福利等服务性领域的资金投入，既填补了政府在这些公益领域的资金不足，又承担了政府转移出来的公共服务管理职能，解决了一些群众热切关注的民生问题。如民办幼儿园解决了社区幼儿入园难的问题；社区卫生服务中心分流了大医院的部分患者，一定程度解决了看病难的问题。
社区社会组织在公共服务方面的发展，使政府从依托居委会跳“单人舞”转向政府搭台、各种社会组织“共舞”的过程。社区社会组织的发展不但推进了国家与社会关系的变革，而且使政府在社区管理中的职能角色获得了重新定位，从“怎样把居民管得住”向“怎样使居民过得好”的方向转变。
四是帮助弱势群体，推动社会公益事业发展具有积极作用。社区社会组织广泛动员社区资源，或为最困难的社会弱势群体捐款捐物，解燃眉之急，或帮助残障人士购物和日常服务，成为社区帮助社会弱势群体不可缺少的补充。如爱心超市，急贫困群众之所急，积极组织油、米、盐等急需的日常生活必需品，切实解决了贫困家庭的生活所需。
在社区老年人服务、社区扶贫、社区再就业等方面，社区社会组织也做了大量的工作，取得了非常明显的成效。如家政服务中心，帮助下岗失业人员实现再就业，此外，还对社区内的孤寡老人免费提供家政服务（常年免费洗衣、做饭、生活护理）等。
在提供公共服务的基础上，社区社会组织还积极参与社会公益事业。这些社会组织的行为产生了“示范效应”，促进了居民间的自助，对在全社会倡导互助、志愿、奉献精神，形成良好的社会风气，起着积极的推动作用。
五是促进社区自治和基层民主政治。社区社会组织的基本特性之一是自治性，这种社会组织的自治有利于社区自治，促进居民的自我组织、自我教育和自我管理，进而促进基层民主建设和提高社区治理水平等。社区自治不是仅仅停留在口头上和宣传上的政治思路，而要切切实实地付诸实践。除了居民代表大会及居委会的选举之外，这种自治的政治意识和政治能力的培养是需要具体的组织和具体的活动来依托的，社区社会组织正是承担了这样的角色，有利于社区基层民主的提高。
社区社会组织为增强社区自治功能、实现政府行政管理与群众自治的有效衔接和互动提供了平台，成为居民参与社区管理和公共服务、实践社区良性治理的重要载体。通过社区社会组织，让居民对社区提供的社会公共产品服务进行评议，增强了居民群众对社区工作的信任，同时也调动了居民群众参与社区建设、社区活动的积极性。居民参与是公共生活的基础，居民互动和参与率高是社区自治的积极因素。
社会组织区别于传统行政管理组织，社会组织真正的活动与魅力就在于其通过自下而上的运作模式，能真正体现绝大多数参与者的兴趣、利益，能够真正激发社会自身活力与负责任公民社会的出现。从深层次来看，社区社会组织是正在发育中公民社会中公民教育的最重要载体，这些社会组织强调与传统管理方式极为不同的自下而上方法，在具体的管理方式上采取柔性管理、人性化管理与自主管理，对锻炼公民基层政治参与和有序公民社会形成发挥着重要作用。
六是促进了居民对社区活动的参与，增强了社会资本的培育和发展。不同社会组织可以把不同兴趣的社区居民联接在一起，它也是单位制解体的条件下，党和政府联系社会的重要途径。由于社区社会组织所进行的活动主要是居民自己组织的活动，这些活动贴近居民需求，发动社区居民参与，在活动中相互沟通和理解，个体逐渐团结起来，分散的社区力量逐渐凝聚起来，不同层面的社会资本在社区层面开始逐渐形成且存量在不断增加。
如社区志愿者协会、读书协会、健身俱乐部、合唱团等，它们为社区成员提供沟通的媒介和互惠交换平台，有助于建立人际关系间的互信和互助互惠交换的规范，有利于促进社区成员日常生活交往规范形成和对社区公共事务的参与。
这些自治组织通过建立被广大参与者接受的行为准则，培养和确立了人们之间信任的规范，信任是社会资本形成的基本形式，比如规范与互惠，以及居民之间的网络关系等。相互信任的组织参与者更易于集体决策的达成，更能防止短期行为的产生，更有利于社区问题的有效解决，促进社区发展。
七是反映居民合理诉求，密切党与社区居民的关系，维护社区稳定。及时了解居民的需求、解决居民的问题成为社区各项工作能够有序开展的重点，社区社会组织的建立能够及时了解居民的需求，并成为连接居民和居委会以及党组织之间的桥梁和纽带。实践表明，这些社区社会组织的成员通常成为居委会开展工作的积极分子和志愿者，这些组织成员的大量工作一定程度上使居民的问题有渠道反映、有办法解决，维护了社区的和谐稳定。
社区社会组织在社区建设中发挥党、政府与居民之间的桥梁作用初步显现。一方面其通过及时、准确地反映居民利益诉求来影响社区公共事务，增加公共事务决策的正确性、针对性和可行性。另一方面其有利于社区中介个体与个体之间、个体与组织之间及组织与组织之间的信息沟通和互动。
三、社区社会组织发展战略路径
——政府对社区社会组织的重视，起着至关重要的作用。社区社会组织活动的有序开展，社区社会组织的健康成长，都离不开政府的引导与支持。在当前形势下，政府在协调公共资源、发动社区参与方面具有绝对的优势，政府在社区社会组织活动的场地提供、经费支持、公共活动参与、公益岗位设置等方面具有不可替代的作用。调查发现，凡是街道社区在社区社会组织上给予一定支持的，社区社会组织发展就会由零散、非正规化向组织化发展，并且逐渐纳入政府管理服务的有效视域。
政府通过政策制度与实践支持为组织的初创和发展保驾护航，在现阶段对社区社会组织的生存与发展起到了至关重要的作用。支持包括直接支持和间接支持，如直接提供经费支持、场地支持、人力支持等；间接支持包括有重点、有计划地培养少数精炼的社会组织团队，给予大力支持；建立一套较为完善和有效的辖区内部的竞争、评估和激励机制，有效地促进社团活动的持续开展；并在有可能的条件下与社会组织建立长期合作关系，以政府购买服务的形式为社会组织的持续性发展创造条件。
——尊重社区社会组织自身特点，形成自下而上的管理方式方法。社区社会组织的良好运行必须尊重参与者意愿。调查发现，对社区社会组织自身管理规律的遵循，使得大多数社区社会组织形成良好的自我管理能力。在人事、资金管理上有透明公正的管理监督体系，在活动管理与日常运行上形成了具有组织自身特性的人性化管理方式。
政府如果对社区社会组织管理、干涉过多，就会使得社区社会组织更多地依赖于政府的指示，导致社会组织发展成为政府机构的附属，无法有效发挥社会组织的主动性和积极作用。因此，政府有关部门鉴于对这一点的高度认识不断创新政府对社区社会组织培育思路，遵循社会组织自身的发展和管理规律，尊重参与者意愿，实行自下而上的决策管理制度，对这类组织的健康发展起到有效的推动作用。
——以项目运作机制，购买政府公共服务。购买公共服务是政府履行职能的一种新型方式，也是推进行政管理体制改革和政社分开的重要内容。随着政府管理体制从全能政府向“小政府、大社会”的管理格局转变，政府职能转移已成为共识，但是对于政府职能中哪些职能可以转移给社会组织，缺乏明确的政策和措施，一些行政管理部门向社会组织转移的职能不够。要加大改革力度，促进政府职能的转变，将更多的公共事务交给社会组织承担，如，将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织，从而扩大公共服务供给，降低社会管理的行政成本，使社会多样化需求得到进一步满足。
——社区社会组织自身对于自我形象建设和能力建设的重视是推动社区社会组织快速发展的又一重要因素。社区社会组织能否为社区居民提供高质量的服务，是能否持续发展的关键因素，而这主要依赖于其自身能力建设。在这方面，大规模地发展专业性强、业务水平高的民办非企业单位是提高社区社会组织自身能力一个重要策略。
从发展的眼光看，社区社会组织的成长肯定不应靠市场，也不仅仅依靠政府的资金和政策，主要是要靠自身服务公众的能力和互惠性的社会机制。社区社会组织的能力培养是其成长的一个最关键的因素。具体来看，一是加强完善社区社会组织内部管理制度，以制度规范成员的行为，培养成员服从自己制定的规则习惯。二是通过尽可能多地参加公益活动以提高社会对社区社会组织的认知度和美誉度。三是加大宣传力度，吸引热心社会公益事业，懂政策，懂管理的高素质人才积极投身社区社会组织中，提升社会组织综合的能力和质量。
不同的社区社会组织对于人才的要求是不同的，有些社会组织需要专业性较强的人才，而有些并非条件很高。但是，任何社会组织恐怕都应当是由专业人才和志愿者队伍两者组成的统一体。在具体的工作中，通常是专业人才对志愿者进行培训和指导，从而为居民提供高质量的服务。因此，专业人才是关系到社区社会组织长期稳定发展的一个突出问题，要通过政策宣传引导、活动吸引、典型带动等多种方式，招纳优秀人才加入到社区社会组织中来。对于社会组织中的优秀的从业者，进行定期评比，给予物质和精神上的奖励，增加社会组织的自身竞争意识。
在社区社会组织加强能力建设方面，政府相关部门应给予大力支持，比如对各级组织负责人和管理人员进行培训，提高他们的组织能力和管理能力。
-----完善社区社会组织的治理结构，提升社会公信力。一些组织缺乏内部自律和外部监督。组织内部管理无序，内部制度不健全，没有章程也没有规则，或者即使建立了章程，也大都不按章程办事，随意性很大。外部监督相当薄弱，有的社区社会组织经营负责人为了应付上级考核虚报成绩，搞表面文章，使上级同时也使社区居民和社会无法准确得知组织的真实现状。因此应当特别注意完善社会组织的监督制度，组织的财务收支情况一定透明，应当向组织成员甚至社区居民公开，杜绝经费私用或者少数人所用的情况出现。政府在审批社会组织承接公共服务的项目时，可以把是否具有完善的治理结构作为是否获批的重要指标之一。对于社区社会组织来说，首要的监督来自内部、自律机制，建立完善的理事会制度，理事会成员应当由社会人士担任，确保公正性和中立性，真正发挥理事会的作用，必要的时候还可以建立监事会制度。
对于外部的监督，积极引进“向下问责”机制，使社区居民的利益诉求能够在社会组织的服务绩效评估中能够得到体现。也就是说，在对社会组织承接的公共服务评估时，要主动听取社区居民和服务群体的意见，为其提供利益诉求渠道。居民的意见可以作为该社区社会组织下次承接服务的重要参考指标之一。另外，政府应当依法对政府转让服务的资金进行审计，加大年检和日常的监督，并且采用第三方独立评估等方式评估公益类社会组织服务绩效。通过这些措施，来提高社区社会组织的公信力和认可度。
（涂才江，湖北省民间组织管理局副局长）
来源：《社团管理研究》2012年第4期
编辑：韩宝实
