——基于江苏省的实证分析
张宝娟
【摘要】 培育扶持公益性社会组织是加强社会管理创新的重要内容。近年来，江苏省坚持政府主导、政社联动，鼓励民间力量积极探索，公益性社会组织蓬勃发展，社会组织总量位列全国第二，其中社会团体、基金会数量均位列全国第一。江苏省各地在培育发展公益性社会组织的实践中探索总结了很多好的模式和经验，但总体上仍处于发展的初级阶段。通过对江苏省公益性社会组织实践的经验模式和存在问题进行深入剖析，探索促进公益性社会组织健康有序发展的有效途径，对于促进我国公益性社会组织发展具有重要的示范意义。
【关键词】 公益性；社会组织；培育发展
公益性社会组织是以促进社会公平正义、和谐发展为宗旨，面向社会公众特别是社会弱势群体，提供公益服务产品的基金会、公益性社会团体和公益性民办非企业单位。党的十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出要“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。”胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班指出要“推动社会组织健康有序发展”。 加快公益性社会组织的培育扶持，是当前社会组织发展的主要任务，对于拓展公共服务方式、健全社会管理体系、促进社会和谐具有重要意义。本文拟通过总结提炼江苏省的经验做法，围绕当前社会组织培育发展现状，探讨加强公益性社会组织培育发展的基本理念、可行路径，并提出政策建议。
“十一五”期间，江苏省社会组织数量每年以10%以上速度递增，公益性社会组织蓬勃发展。截至2011年9月底，江苏省已注册登记各类社会组织36249家，其中社会团体19268家，民办非企业单位16622家，基金会359家。社会组织总量位列全国第二，其中社会团体、基金会数量均位列全国第一。全省共有351家社会组织获得公益性捐赠税前扣除资格，数量居全国第一。笔者认为，基于江苏实践的实证分析对于促进我国公益性社会组织的培育发展具有重要的示范意义。
崇川区是江苏南通市主城区，是南通市政治、经济、文化和商业中心，现有社区107个。十一五期间，崇川区社会组织呈现“数量增加、质量提升、空间拓宽”的发展态势，成为社会建设的一支重要力量。目前，全区登记备案的社区社会组织达1250个，初步形成了发展有序、门类齐全、层次丰富、覆盖广泛的组织体系。
在崇川区社会组织的发展中，政府起到了全方位的主导作用：
（1）资源提供者——推进千团大建，建立创投机制。政府启动了“千家社团服务万户居民”、“千团大建”等行动，大力发展志愿互助服务、社会管理、文体娱乐等各类公益性社区社会组织，其服务范围涵盖了居民的多元化、多层次需求。区财政不断加大公共服务投入，对社会组织发展给予财政扶持引导。2011年，区政府制定了社会组织公益创投方案，财政部门在预算中安排民政局100万资金用于社会组织的培育发展，通过项目申报的形式，对具有优秀公益理念且愿意向在区域内实施公益服务的社会组织，予以资金、场地、设备、技术支持和能力建设等帮助，政府希望通过这一方式培育出成熟的社会公益组织，最终由这些成熟的社会公益组织来承接政府委托事项。
（2）组织监管者——完善管理制度，健全三级网络。制定出台了《崇川区社区群众性社会组织组织建设指导意见》、《社区群众性社会组织组织管理办法（试行）》等一系列文件，对社会组织的建设管理进行规范性指导。推行“登记备案双轨制”，对尚未达到登记条件，但是社会发展又迫切需要的社会组织实行放宽准入、降低门槛的备案制度。区一级专门建立社区社会组织联合总会，街道成立社区社会组织联合会和相关专业协会，社区成立社区社会组织分会，通过建立健全区、街道、社区三级组织管理体制，形成社会组织自我发展、自我管理、自我服务、自我约束的网络架构。
（3）引领倡导者——倡导公益理念，拓展服务领域。着力引导社会组织关注民生、服务群众，鼓励社会组织广泛开展公益活动，形成了专解青少年心理问题的“孙爷爷谈心室”、专做社区服务的“365”党员服务队等具有一定影响力的公益性社会组织。积极拓展社会组织服务范围，有效弥补了政府和市场在提供公共产品和公共服务方面的不足。2010年12月，由中央党校党建教研部主办，南通市党建学会、南通市民间组织促进会、中共南通市崇川区委员会、崇川区人民政府共同承办的“崇川社区建设论坛”在崇川区举行。
（4）指导评估者——加强人员培训，推行评优机制。重视社会组织建设带头人的选拔和培养，主动挖掘有益于社区建设的各类人才，吸引优秀人才到社会组织工作。定期对社会组织专职工作人员进行培训，试行持证上岗制度，不断提高社区社会组织队伍的整体素质。建立监督评估管理制度，对正式登记备案的社会组织进行检查评估，了解掌握活动情况，给予分类指导，促进社会组织管理规范化。开展优秀社会组织评选活动，通过表彰奖励，广泛宣传，推动社会组织健康发展[1]。
如何发挥公益性社会组织在社会管理中的作用，这是一个全新的需要在实践中探索的重大课题。崇川区的经验和做法可以给我们些许启示：一是建章立制为准。公益性社会组织的健康、持续发展，离不开规范化的组织制度的建立。二是大力扶持为主。社区社团组织的兴起和发展，需要党委、政府的关心、支持和帮助。近年来，崇川区委、区政府从多个层面大力扶持社区社团组织的发展壮大。在资金上，除区财政积极扶持引导外，还积极争取企业资本、民间资本的投入，拓展多元化的投资渠道。在队伍建设上，吸引优秀人才到社团工作，建立社团专职工作人员培训制度。在活动场所上，社团可利用社区公共服务中心的一切设施，开展文化、教育、科普、体育、娱乐等活动。三是积极活动为要。公益性社会组织的生存与发展，就在于其活动。崇川社团广泛开展了以社区为载体、以文化为媒体、以群众为主体的群众性活动，丰富了活动内容。以“一社区一特色、一社区一品牌”建设为抓手，打造了一批特色明显，具有示范导向作用的，在全市、全省乃至全国范围具有影响力的社区活动品牌，大大提升了崇川社区建设的知名度和影响力。四是坚持党建为魂。虽然公益性社会组织是民间非政治组织，但是，其发展的方向与趋势依然是党委和政府应该关心的大事、要事。遵循“组织引领社团、党员凝聚社团、社团服务群众”的原则，崇川区将支部建在社团上。目前，已成立社团党组织267家，在1031个功能型特色党小组的基础上，组建特色党支部72个，充分发挥了党在公益性社会组织中的领导核心作用。
江苏省作为经济文化大省，具有良好的公益慈善文化根基，基金会等慈善组织的发展始终走在全国前列。目前全省共有基金会359家，数量位列全国第一，约占全国基金会总数的1/7，总资产达60亿元。随着城乡统筹发展步伐的加快，在集体经济文化底蕴深厚的苏南地区，企业反哺社会的方式出现了新变化，江阴、张家港等地一大批驻村企业家本着先富带后富、携手奔小康的发展理念，自发利用基金会这一公益平台，多方汇集慈善资源和爱心善款，积极开展扶贫济困、捐资助学等慈善事业，已成为村级公共服务发展的一个新方式、新方向，成为江苏社会主义新农村建设的新亮点、新特色。2007年6月，江阴市华西村率先成立“江苏华仁扶贫发展基金会”，成为全国第一家村办慈善基金会。此后江阴市龙河村、张家港市李港村、海门市文明村等相继申请登记，积极兴办服务村民的慈善基金会。为解决业务主管单位落实难问题，省民政厅主动担当村办慈善基金会的业务主管单位，使村办慈善基金会的依法设立渠道更加通畅。目前全省共注册登记村办基金会16家，总资产超过6624万元，2010年底捐赠收入超过3774万元，公益支出超过804万元。
（1）苏南村办基金会成立的共性条件
一是村体经济雄厚。资金筹集是基金会运作的关键环节，只有得到富裕的村体经济，尤其是私营企业的支持，村办基金会才能够顺利成立并获得捐款。目前已成立基金会的村，大多数都具有私营企业发达、村民人均收入高、外来人员多等特点。
二是能人精英引领。农村中的能人精英一般具有一定名望、地位、文化程度、经济能力、组织协调能力，在农村中具有较强影响力和号召力（如村干部、农村企业家等）。村办基金会的成立，离不开这些能人精英的组织动员和主动捐助。如在江阴市朱蒋巷帮扶基金会理事长查永恩（私营企业家）的动员下，基金会成立之初，全村共有116名村办企业老板、村民向基金会捐赠600多万元。
三是农村成员支持。村办基金会的成立一定程度上弥补了基层公共服务和公共产品投入的不足，因而受到了农村成员主要包括农村村民和驻村企业的广泛参与和支持。
（2）村办基金会在公益慈善服务方面的特点和优势[2]
作为自发生长起来的村办慈善基金会，在弥补政府供给缺口、规避家庭邻里和市场组织的不足、提供优质高效的慈善服务等方面有着独特的优势：第一，资金运用透明性强。村办慈善基金会作为一种非公募基金会，其资金来源主要来自于村委会、村内企业、个人。村民在农村这个熟人社会中互相了解，彼此熟悉，对于基金会也看得见、摸得着，知道钱、物从哪里来，用到哪里去。基金会的运作也秉承“透明性”和“参与性”的原则在日常工作上以“民主、公开、公正、规范”为原则，做到会务公开、财务公开，接受监督，管好用好基金会资金。第二，目标明确。非营利组织一般面临目标模糊问题，而村办慈善基金会的目标则很明确，安老、扶幼、助学、济困，以及兴建、改造公益与慈善设施是基金会根本目的，目前范围一般局限于本村内，弥补本村公共产品的不足。第三，在运作方式上，村办慈善基金会的运作较为灵活，能更快更有效地满足其成员多样化的保障需求。由于村办慈善基金会植根于村组织，具有官僚化程度低、贴近基层和较高的工作效率等特点，在组织体制、结构框架、活动方式上比政府机构有更大的灵活性和弹性，可以更多地与服务对象交流和接近那些易受损害的弱势群体，了解他们愿望和意愿，迅速反映基层民众的现实需要，并能够对其需求做出及时的回应与满足，满足不同群体的特殊需求。相对于大型的官办慈善组织来说，也容易摆脱“集体困境”。奥尔森指出，大团体较少成功地解决公共物品的供给问题，但在小团体中，个人可以成功地利用每一个人的努力，并使用社会性的强制，来取得共同使用的物品[3]。另外，由于目前村办慈善基金会的运行工作完全是义务性质的，所以无管理人员工资等人员经费支出，所以它们的运行成本相对较低。第四，在资源动员上，村办基慈善金会能够动员相当多的社会慈善资源，在一定程度上可弥补政府对弱势群体救助的供给性缺口。村办慈善基金会由于组织层级少，具有透明性和参与性，同样数量的财力，分散直接用于需求对象，比集中到政府部门后再通过层层官僚机构抵达需求对象，效率要高的多，发生弊端的机率也小得多。同时，由于注重村民的参与，有利于避免贪污、浪费、挪用等问题的出现，从而更容易调动村民以及村内企业家的积极性，把社会救助和社会福利真正当作自己的事业。
社区基金会在西方，尤其在美国，已是其公益性社会组织的主要组成部分。虽然社区基金会在各国的组织形式、活动方式不尽相同，但非营利性、公益性、社区性是其共有的基本特征。然而，这种组织形式在中国内地社会组织的培育和发展过程中依旧处于非常脆弱、初始的“萌芽”阶段。有些城市社区出现了“类社区基金会”，但其并不具有法律上的合法性，也就是说，它们没有正式的、明晰的、合法的外部身份。苏南村办基金会虽然数量不多，但作为取得合法身份的非公募性质的基金会为完善村级公共服务发挥了重要作用，也为我国广大社区进一步发展社区基金会这种公益性社会组织进行了有益的探索。
2005 年中山大学公民与社会发展研究中心首先提出了“NPO 孵化器”的概念，并从2006 年开始从事公益组织的培训工作[4]。社会组织孵化器的理念和模式得到了积极的研究和推进。2009年10月，南京爱德社会组织培育中心（Nanjing Amity NGO Development Center，）应运而生，它是国内首家政府与民间合作举办的社会组织孵化器。由南京市民政局、建邺区政府与爱德基金会共同发起创办，体现了“社会力量兴办、政府引导支持、专业团队管理、社会各界监督、人民群众受益”的发展思路。南京市民政局作为中心的登记管理机关和业务主管单位，负责中心的登记管理和业务指导；建邺区政府免费为中心提供办公场地，并提供相关支持；爱德基金会承担中心的注册资金，并负责中心的其它筹办事项。
培育中心定位为一个支持型和枢纽型机构，政社双方经过反复研究探讨，认识到应将社会组织培育工作作为一项系统工程，从社会组织人才培养、社会组织能力建设以及社会组织生态环境等多个方面入手，以立体式的培育模式来催生高质量的社会组织。主要做法是：
（1）政社协同，合力培育。一方面，培育中心的创办、运作全程，都得到了政府的政策、资源支持，另一方面，中心所依托的爱德基金会，作为一家成功运行多年的公募基金会，亦具有较强的资源优势、丰富的项目管理经验和前瞻性的行业发展视野，不仅能够为培育中心发展提供资金、资源保证，更可以为培育中心发展提供专业支持。政府与社会组织的紧密协同，起到了资源整合和优势互补的作用，为中心的有效运转创造了有利的条件。
（2）需求牵引，优选培训。培育中心强调根据社会需求来引导社会组织培育，以社会急需的服务型、救助型社会组织为重点，将那些有过一定实践同时又因多种原因面临发展困难的社会组织纳入培育范围。免费为其提供包括办公场所、项目策划、筹款策略、使命管理等在内的各类专业培训服务，帮助新社会组织建立健全信息披露、财务管理、内部治理等各项规章制度，协助社会组织进行登记注册，制定战略规划，规范组织建设，实现“共同学习，共同成长”的目标。
（3）三社联动，项目支撑。培育中心推行社会组织、社区建设、社会工作的“三社联动”模式，针对社区需求进行社会服务项目规划，引荐经过孵化培育的社会组织进入社区开展项目。由于具有紧贴社会需求的项目支撑，受训社会组织的可持续发展有了坚实基础。两年来，培育中心成功协助南京允德乐龄老年管理服务中心在社区落地，资助萤火虫助残社在秦淮和建邺区拓展服务，支持绿石环境行动组织、江苏青年环境交流中心发展社区服务项目。社区服务项目的开发，一方面满足了多元化的社会需求，另一方面也为社会组织的发展提供了广阔天地。
（4）搭建平台，交流互动。通过举办发展论坛和沙龙，为社会组织、政府、学界、企业搭建平等互动的平台。发展论坛每年确定一个主题，由政府、企业、社会组织共同举办，促进不同部门之间的沟通和理解。公益沙龙已经连续举办10期，通过国际NGO经验分享、环境保护、传统文化保护等多个主题活动，吸引南京、上海等地近3000名政府领导、企业家、业内和公益热心人士参与，碰擦出强烈的思想火花，产生了良好的社会影响。
在两年不到的时间，爱德社会组织培育中心先后为12家社会组织提供了培育服务，中央深入学习实践科学发展观活动领导小组办公室在第888期简报中对该中心给予高度评价。鉴于在社会组织培育方面的首创精神及其卓有成效的工作，2010年12月，南京爱德社会组织培育中心获得首届中国社会创新奖。
2010年7月，民政部、江苏省人民政府《共同推进江苏民政事业率先发展合作协议》提出“设立社会组织孵化基地”。2011年，江苏省委省政府《关于实施社会管理创新工程切实加强群众工作的意见》（苏发〔2011〕11号）提出实施“社会组织培育管理行动计划”，要求“制定社会组织扶持发展政策，采取建立社会组织孵化基地……等措施，扶持社会组织有序发展”。江苏省将社会组织孵化基地建设列入社会组织培育管理重点创新项目，指导各级各地以“政府支持、民间兴办、专业管理”为创建模式，采用资金、项目、人才、场所等多元化扶持方式，大力推进社会组织孵化基地建设。截至2011年9月，全省已建立社会组织孵化基地37个，其中市级11个，县级以下26个，已培育各类社会组织357个。各级资金投入金额约1010万元，办公用房总面积约10402平米，现共有专职工作人员127人，兼职工作人员157人，招募志愿者约758人，聘请指导专家63人。目前，全省各市均已成立社会组织孵化基地。社会组织孵化基地的大力发展，有效整合了社会资源，对培育发展重点领域的社会组织，加强社会组织规范化建设和能力建设，推动社会组织、政府部门以及社会各界的广泛交流与合作，起到了积极的促进作用。
二、江苏省公益性社会组织培育发展存在问题和原因分析
江苏省坚持政府主导、政社联动，同时鼓励民间力量积极探索，公益性社会组织发展迅速，且达到了一定的规模，但是总体上仍然处于发展的初级阶段。
（一）存在问题
（1）公益性社会组织的数量偏少、规模偏小。远不能满足社会各界表达利益诉求、实现共同意愿、加强自律管理、提供社会服务、谋求自我发展等多方面的巨大社会需求；从每万人拥有公益性社会组织的数量看，发达国家每万人拥有公益性社会组织的数量一般超过50个，发展中国家一般每万人拥有公益性社会组织数量也超过了10个，而我国目前万人拥有的公益性社会组织数量仅为2.7个。我省虽然领先全国，但每万人公益性社会组织的数量也不足5个，数量太少。从公益性社会组织的规模来看，注册资金10万以上的社会组织不到总数的10%，很多公益性社会组织处在“无专职人员、无正常活动、无公益性质”的三无状态，这必然导致服务经济社会的能力不强、水平不高。
（2）公益性社会组织结构不合理、自主性不强。维权类、公益类社会组织发展缓慢，所占比例偏低，不利于社会“中介”利益表达功能和自律管理功能的充分发挥；所有社会团体虽然经过多次清理整顿，名义上已与党政机关脱钩，但仍有部分社会团体与原挂靠的党政机关藕断丝连，“明脱暗不脱”，行政化现象依然存在，自我发展、自律管理能力不强。
（3）公益性社会组织的社会资源动员能力不强。美国仅2006年给公益性社会组织的捐赠额就达到2950亿美元，占GDP的2.5%，而江苏省慈善事业最发达的南京市在2008年汶川地震的背景下，所有捐赠的款物加在一起也不足4亿元，占GDP的比重仅为0.1%；美国有将近50%的人作为志愿者参加公益活动，而南京市在党委、政府以及群团组织的组织动员下，到目前为止，志愿者的人数也不足户籍数的10%。
（4）公益性社会组织对经济发展贡献率不高。从发达国家来看，公益性社会组织是一支相当强的经济力量。美国霍布金斯大学萨拉
表1. 36国与中国、南京公益性社会组织经济活动规模比较表
| | 36国（1998年） | 中国（2006年） | 南京（2008年） |
| 支出（亿美元） | 13000 | 64.3 | 3 |
| 占GDP的比例（%） | 5.4 | 0.3 | 0.6 |
| 吸纳就业人员（万人） | 4550 | 425 | 4 |
| 占经济活动人口比例（%） | 4.4 | 0.56 | 1.08 |
（5）公益性社会组织的社会服务水平不高。国际上把社会公共服务分为36种供给方式，其中给公益性社会组织承担的占了多数，涉及到政府公共教育、环境、公共住房、社区公益事业、治安、医疗、慈善、培训的具体生产与执行职能等。而由于目前我们的医疗、教育、社会福利等事业，仍主要依靠国有的事业单位来提供，公益性社会组织开展活动，发挥作用的空间非常有限，服务社会的水平不高。
（二）原因分析
（1）对公益性社会组织的地位作用认识还不清。由于公益性社会组织的特殊性，在理解其地位、作用这一问题上，有“妖魔化”和“天使化”两种倾向：或者认为公益性社会组织的发展会分化社会利益，激发社会矛盾，破坏社会稳定，对公益性社会组织采取轻视、排斥的态度；或者只看重发展而忽视管理，对公益性社会组织尤其是非法组织可能带来的负面作用，估计不足，缺乏警惕性，监管不到位。
（2）公益性社会组织管理体制不健全。登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制强化了公益性社会组织的准入条件，一是造成登记门槛过高。大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法登记，据初步估计，全国未登记开展活动的“地下组织”在300万以上。二是政社不分，公益性社会组织行政色彩严重。能够登记的公益性社会组织多数是由党政部门直接或间接发起成立。许多部门把公益性社会组织作为自己的下属单位或内设机构，被社会上称为“二政府”。三是多头管理，监管职责难以落实。
（3）政策扶持力度不足。从总体上来看，政府职能转移不到位，没有把行业标准制定、行业规划、专业技术职称初审等行业管理与协调职能转移给公益性社会组织，没有把法律服务、宣传教育、专业培训等社会事务与服务职能转移给公益性社会组织，没有把项目评估、统计分析、项目可行性论证等技术服务与市场监督职能转移给公益性社会组织等等，大量应该交由公益性社会组织行使的职能仍然被各有关政府部门把握在自己的手中，甚至有些政府部门把已经交给公益性社会组织的职能重新又收回。民办学校、民办医院等公益性社会组织不能享受国办事业单位的同等待遇，其发展空间也较为有限。
（4）资金相对比较缺乏。目前没有公益性社会组织专项发展资金，政府购买公益性社会组织服务、公益性社会组织培育发展、公益性社会组织评估等工作因为缺乏资金无法开展。长期以来，社会组织登记管理机关每年除了正常的办公经费外，没有执法和管理专项经费，直接制约了对公益性社会组织的监督管理工作。
（5）内部治理机制不完善。部分公益性社会组织规章制度不完善，组织机构不健全，自律诚信机制还没有形成。党建工作缺乏联动机制，总体来说，公益性社会组织的党建工作相对滞后。
（1）转变社会管理理念。社会管理创新中的一项重要任务就是要做强做优社会组织体系。要进一步转变对社会组织的管理思路，从之前的“严审批、宽监管”向“宽审批、严监管”转变。探索与市场经济相匹配的社会制度和社会结构，培育扶持和依法管理社会组织，实现政府管理为主向社会协同管理转变。加快社会组织登记管理改革，降低门槛，尽快实现对于工商经济类、社会服务类和公益慈善类的社会组织的直接登记注册。
（2）加大培育扶持力度。将公益性社会组织建设纳入各级社会建设发展规划，建立包括社会组织公共服务体系、监督管理体系和扶持保障体系的战略框架。继续推进社会组织孵化基地建设，重点培育和优先发展经济、慈善、科技、教育、文化、卫生、体育、环保等重点领域的公益性社会组织。各级政府积极搭建公益性社会组织服务平台，为其提供公共服务产品推介、信息发布、政策咨询、人才交流、公益项目培训等服务，推进公益性社会组织与政府信息共享、互动合作的制度化和机制化。
（1）健全法律法规体系。完善社会组织管理法律法规体系，从法律层面明确社会组织的性质、地位、职能、权利和义务，设立条件、审批程序、运行机制等，构建统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体系。健全社会组织管理规章，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。
（2）制定分类管理办法。加强慈善组织、志愿服务等公益性社会组织立法，制定专门的培育发展和监督管理制度。制定公益性社会组织行为规则，有力维护公益性社会组织和服务对象的合法权益，对其违法违纪的惩戒做出规定。
（3）健全服务、保障制度。建立健全针对公益性社会组织的服务保障制度政策，一是政府转移职能、政府购买服务、政府奖励、补贴等扶持政策；二是从业人员工资福利、保险、人才市场、培训体系等保障制度；三是登记管理、执法监察、财务管理、评比表彰等管理制度。
（1）落实税收优惠政策。规范开展基金会和公益性社会团体捐赠税前扣除资格认定工作，保护捐赠人的合法权益，营造公益捐赠的良好社会氛围。全面开展社会组织税务登记工作，按规定赋予其非营利组织免税资格。在加强税收监管的同时，切实保障公益性社会组织在会费收取、政府委托培训等项目上税收减免。科学制定公益性民办非企业单位的税收优惠政策，扩大社会组织税收优惠的种类和范围。
（2）加大财政扶持力度。设立社会组织发展专项资金，在公益性社会组织标准化建设、信息披露平台建设、从业人员培训、孵化基地建设以及社区公益组织培育等方面加大财政投入。建立公共财政对公益性社会组织资助和奖励机制，充分发挥财政扶持的杠杆效应，引导社会资源向公益性社会组织的有效流入。
（3）推行政府购买服务制度。制定财政购买公共服务目录，建立健全以项目为导向的政府购买服务机制。鼓励政府部门向公益性社会组织购买服务，购买服务的费用应当列入有关部门年度预算。采取“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约方式，加强购买服务的契约化管理，根据公益性社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行审核后支付费用。积极探索政府外包、公益创投等新方法，提高公共服务绩效。
（1）健全内部管理制度。指导公益性社会组织健全权责明晰、运转协调、制衡有效的法人治理结构。推进公益性社会组织公信力工程，建立健全规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障等机制。
（2）规范财务行为。贯彻财政部《民间非营利组织会计制度》，指导公益性社会组织健全会计核算制度和财务管理制度。统一制定会费、接受捐赠、财务结算等社会组织专用票据，加强票据申领、换发、核销管理。完善公益性社会组织年度审计和负责人离任审计制度，登记管理机关和相关部门根据职责分工，加强社会组织财务监督。完善公益性社会组织财务信息公开披露制度，健全社会查询、监督和举报机制。
（3）鼓励公益性社会组织参与评估。研究制定公益性社会组织评估评分细则，全面开展社会组织评估工作，逐步形成政府指导、社会参与、独立运作的公益性社会组织综合评估机制。采取“以奖带补”的形式给予资金扶持，将评估等级与享受优惠政策相挂钩，加强外部激励，以评促建，提高公益性社会组织规范化建设水平，使其走上自我创新、追求卓越、品牌发展的良性轨道。
（1）完善综合监管机制。完善社会组织执法监察制度，健全监控网络和预警体系，依法查处公益性社会组织违法行为和非法组织。进一步畅通群众投诉、举报渠道，健全公众投诉受理机制，依法保护捐赠人、受助人及其他利益相关人的合法权益。
（2）健全信息披露机制。打造统一规范、严格透明的信息披露网络平台，将信息披露贯穿于社会组织自律、社会监督和行政监管，确保公益性社会组织透明、高效、规范运行和健康可持续发展。发挥新闻媒体的宣传监督作用，大力宣传公益慈善组织诚信典型，营造公益性社会组织健康有序的发展氛围。
公益性社会组织体现了公民的权利，与此同时，也让所有公民意识到自身的国家责任。让公民纳入公益性社会组织，为国家的和谐承担一份贵任，这是现代国家强盛的根源。现代公益事业需要依托相应的社会组织，其复杂性和专业性比现代企业有过之而无不及，如何培育公益性社会组织，使其在社会现代化和人的现代性方面充分发挥作用，是现实提出的重大挑战。最后要说明的是，我国的公益性社会组织培育是一个全新的社会实践领域，本文仅仅是基于江苏这几年的发展经验，对公益性社会组织的培育发展做一初步分析，政策建议部分还有待实践检验和进一步完善。 （张宝娟，江苏省民政厅副厅长）
参考文献：
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来源：《社团管理研究》2012年第3期
