大力发展社区社会组织 有效提升社区服务水平

孙 燕

[摘 要] 在社会管理体制改革的大背景下，社区社会组织作为推进现代社区建设深化发展的重要载体，其重要性日益受到社会公众的广泛关注。但现阶段仍存在若干有碍社区社会组织发展的不利因素。从弥补我国社区服务工作的不足和社区社会组织发展的现实问题为出发点，研究探索促进社区社会组织健康发展的相关举措，对于构建和谐社区建设新模式具有重要意义。

[关键词]社会组织；社区服务；问题；对策

随着我国改革开放的不断深入，市场经济体制的不断完善，社会公众对社区服务的种类和质量要求不断提升，以政府为主体的社区服务方式越来越不能满足全方位、多层次的公众需求。作为建立新型社会管理体制的有益尝试以及推进社区建设深化发展重要载体的社区社会组织应运而生，并呈现出蓬勃发展的良好势头。本文从弥补我国社区服务工作的不足和社区社会组织发展的现实问题为出发点，研究探索了促进社区社会组织健康发展的相关举措，对于构建和谐社区建设新模式具有重要意义。

一、现阶段我国社区服务工作存在的主要问题

（一）政府越位与缺位现象并存

我国的历史发展和行政特点决定了政府在社区服务中扮演着十分重要的角色，政府化的社区服务实践类型是我国社区服务发展进程中的必要形式，政府对社区服务的发展起着重要的推动作用。但是，随着经济转轨与社会转型，政府在社区中的越位与缺位问题不断暴露，严重影响着社区服务工作的健康发展。具体表现在：

1.政府包揽了过多本应由社会组织承担的职能，对社区服务的行政干预严重。在我国典型的“强政府弱社会”二元动力格局中，政府运用行政命令和行政指标自上而下推进社区服务，甚至包揽了许多本应由社会组织承担的工作，如直接组织和承办社区文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动和科普活动等。而政府越位所带来的往往是社区服务成本的增加和居民需求的低效满足。同时，政府过多的资源投入，虽然可以快速推进社区服务的发展，但不利于社区资源的开发和社区参与源动力的形成，容易造成社区对政府的高度依赖。此外，政府在社区服务中行政化、政治化的动员方式，不利于培养居民的自发参与意识，也不利于形成社区自我管理、自我服务的精神。

2.政府越位使社区服务机构的运营缺乏效率。主要表现为以下两类现象：一类是社区服务中心被当作基层政府的一个部门，不具有独立法人资格。中心负责人和主要员工的使用基本是由上级主管部门决定。由此可见，机构的行为显然是对政府负责而不是对社区居民负责，缺乏根据居民实际需求合理设置服务项目、提高服务设施利用率、提高服务机构运营效率的动力；第二类是社区服务中心是具有独立法人资格的自收自支的事业单位，对中心的负责人实行聘任制，以契约方式界定街道办事处与事业法人的权限和责任。这种政事分离的做法是社区服务发展中的一个重要进步，但是，其体制仍属于行政分权式的。这样的社区服务机构既有运营收支平衡的压力，又有经营部分营利项目的权利，因此存在着片面追求经济效益而忽视社区服务福利性与公益性的倾向。

3.政府在社区服务政策的制定、社会组织的培育扶持、社区资源的整合等方面存在缺位现象。首先，社区服务政策分类指导缺乏应有的力度。有些地方对政府、社会、市场在社区服务中应承担的角色不清楚，因此制定的社区服务政策分类不明、力度不够；其次，政府对社会组织等社区服务的供给主体培育扶持不到位。仅就资金扶持而言，政府购买社会组织服务尚未列入公共财政预算，政府对社会组织的资助随意性较强，导致社会组织在社区服务中的作用发挥受到限制；第三，政府在社区服务中的统筹协调力度不够。社区服务涉及多个政府部门的工作，由于各部门缺乏统一的协调机制和发展规划，社区服务有限的资源难以实现合理配置，服务资源（人员、经费、设施）闲置浪费与社区居民需求得不到满足的矛盾大量存在，直接影响到社区服务工作的健康发展。

（二）公益性社区服务供给滞后

1993年，民政部协同十三个部委联合颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，提出把社区服务和发展我国第三产业结合起来，以进一步适应社会发展的需要。自此，社区服务的产业化、实体化发展方向逐步确立，同时，社区服务供给模式也随之发生转型，社区服务走出了政府包办式供给模式，市场化、社会化进程明显加快，社区服务的形式走向多样化，便民利民服务和经营性服务开始产生并表现出强大的生命力。在“以服务养服务”、“以社会效益为目的，经济效益为手段”的指导思想下，市场机制被引入社区服务，在社区服务中的作用日益明显。在市场机制的作用下，社区服务资金的筹集社会化进程明显加快，有效解决了社区服务资金短缺的问题，为居民提供了专业化、个性化的社区服务。但同时也带来了社区服务过度市场化的问题，在实践中社区服务开始出现营利化倾向，一些社区服务机构过多地追求服务利润而忽视了社区服务的福利性与公益性。

二、发展社区社会组织是社会管理体制改革的必然要求

（一）社区社会组织在社会管理体制改革中具有特殊功能

社会管理体制改革的基本路径是社会管理主体从单一到多元、社会管理方式从以行政管制为主到以公共服务为主、社会管理手段从单一行政干预到若干手段相结合、社会矛盾化解机制从强力压制到有效沟通协调等。其中，社区社会组织有着特殊的功能。首先，作为居民参与社区管理的有效途径，社区社会组织有利于形成社会管理多中心的治理局面。同时，作为一种社会力量，社区社会组织具有权力制约的功能，有利于形成基层社会民主的生动局面；其次，作为部分社区公共产品的提供者，社区社会组织对社区公共事务较为熟悉，能够更便捷地显示个人偏好等原因，可弥补政府失灵与市场失灵，从而提高整个社会公共服务的供给水平；再次，作为政府与民众之间的桥梁，社区社会组织具有利益表达和意志聚合的功能，可以提高社会整合度，加强全社会的协同合作。

（二）发展社区社会组织是发达国家社会发展的经验总结

从世界范围看，人类社会发展与社区发展的关系，经历了依靠社区、弱化或消解社区、重建社区的过程。过去几十年，特别是现在，人们重新发现社区，并通过重建社区来促进社会更好地发展。20世纪60年代，西方国家曾面临一系列因发展而带来的社会问题，而政府在解决这些问题上能力和作为有限。于是，发达国家的政府和社会工作者便尝试提出通过发展社区和社区社会组织的思路来解决社会问题并取得成效。社会发展与社区发展的关系历程，揭示了社区发展是社会发展的基本路径，社区社会组织发展是社会管理体制改革的必然要求。

三、当前社区社会组织发展存在的瓶颈问题

（一）法律法规不健全，未依法登记现象严重

目前，我国还没有专门的关于社区社会组织管理的法律，只能套用一般的社会组织管理法规，如《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，而这些条例的规定往往不符合社区社会组织的发展需要。如登记注册一个社会团体，要求必须同时具备有一个业务主管单位、3万元以上的活动资金、同一行政区域内业务范围唯一这三项条件，才能合法登记。这些条件对大多数社区社团来说就是一道难以逾越的鸿沟，从而使它们游离于合法社团法人管理体制之外。虽然有些地方实行了变通的管理制度，如降低登记门槛或实行备案制等，但并没有彻底解决社区社会组织的合法法人地位问题。这既制约了社区社会组织的正常发展，又影响了政府对其实行规范有效的管理。

（二）管理体制不顺，发展空间受挤压

社区社会组织管理所依据的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》在许多具体问题上缺乏明晰的界定和可操作细则，且与业务主管部门相关法规在某些方面相抵触。如：社会组织实行业务主管单位和登记管理机关双重管理体制，登记管理部门、业务主管部门、工商财税部门之间在政策制定和执行中往往缺乏协调，互不配套，常会导致民办非企业单位无所适从，疲于应付。此外，由于社区民办非企业单位的注册登记和日常管理比工商企业繁琐，所以相当一批本应由民政部门登记的社区民办非企业单位，直接到工商部门登记为企业。有些地方实行的变通方法虽然降低了社区社会组织的登记门槛，但容易造成多头管理、政出多门和“管得着的看不着、看得着的管不着”等问题。

（三）官办色彩浓厚，自主性、志愿性不强

自主性是社会组织的重要特征，但大多社区社会组织，无论是章程的制定、高层人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等，都严重依赖于政府，成了准政治性、半官方的组织，基本丧失了社会组织本该具有的自主性。例如，由政府举办的区、街两级社区服务中心行政色彩浓厚，有些实际上就是方便市民办事的政务中心，即使在社区层面的社区服务站，其服务内容也多与社区居委会的工作重合。志愿性也是社会组织的另一重要特征。事实上，大多社区社会组织的志愿活动主要是依靠行政推动发展起来的。其结果导致：一方面我国绝大多数社区民间志愿者组织的独立性与自治性较低，另一方面这种由政府动员和组织起来的志愿活动并不符合真正的志愿精神。

（四）政府支持力度不够、社会组织结构失衡、缺乏有效监管

首先，缺乏政策扶持极大地限制了社会组织的资金来源。以基金会为例，全国性或部分省属基金会可享受国家税务总局规定的免税待遇，但社区基金会基本享受不到此待遇。同样做慈善，却“公共政策不能做到公共享受”；其次，缺乏统一规划导致社会组织发展结构失衡。目前，社区社会组织分布在卫生、教育、民政领域较多，而在科技、劳动领域相对较少，与社会需求有一定距离；再次，缺乏有效监管使大多社区社会组织失范无序。民政部门作为登记管理机关，因自身人力资源所限，投入的管理力量不足，基本上停留在登记备案的被动管理层面。

（五）自身能力不强，社会影响力不大

目前我国大多数社区社会组织经济状况不佳，资源动员能力不强，组织规模偏小，从业人员素质参差不齐，缺乏发展后劲。从内部来讲，受到其自身能力不足的制约。大部分社区社会组织忽视自身能力建设，在发展上依赖政府和个别“能人”、“热心人”的支持维持组织运转。缺乏科学的内部管理，运作欠规范，随意性较大，使其社会公信度不高，难以有效动员社会资源支持其发展。而资金困难又造成组织难以吸引优秀的专业人才为之服务。目前社区社会组织的成员多为离退休人员、企业下岗人员与机关事业单位的分流人员，总体素质不高，缺乏创新精神，从而直接影响组织的服务质量。

四、促进社区社会组织发展的对策及建议

（一）争取外界的支持

以社会主义和谐社区建设为平台，继续降低登记门槛，简化登记程序，扶持发展社区社会组织等基层服务类社会组织。设立社区社会组织培训基金，建立大型社会组织对基层社会组织的资助机制。

（二）构造社区对社会组织的认同

社会组织如要在社区中发挥作用，首先就是要取得社区居民对其认可。社会组织在社区中一定要牢记自身使命，通过组织各种活动，使社区居民感受到社会组织给他们带来的切身关怀和利益，真正做到把社区居民放在首要地位，满足社区居民的各种需求。这是社会组织在社区中得以发展的基础。

（三）扩大社区居民的参与

社会组织工作的开展需要大量的志愿参与，社区居民是一个庞大而有力的志愿者队伍。作为一个服务于社区的社会组织，要把社区居民调动起来，参与到社区建设之中，一方面可以增强社会组织服务社区的力量，另一方面也培养了社区居民的参与意识，服务意识和主人翁精神。社区的发展需要全体社区居民的共同缔造，社会组织在社区中的作用也要通过社区居民的介入才能得以发挥。社区居民参与到社会组织中，扩大志愿者队伍，容易使社区的各项工作顺利开展，这是社会组织在社区中生存并发挥作用的保障。

（四）强化自身素质，提升服务质量

要从加强社会组织自身建设入手，健全社会组织内部管理制度和自律机制，推进社区社会组织从业人员职业化和专业化，实行科学化、规范化管理，提高社会组织的诚信度和公信力。充分发挥社区社会组织加强人际沟通、协调利益关系、引导舆情民意、化解社会矛盾的积极作用，提高和谐社区、和谐社会建设水平。

（五）建立合作平台

在现代社会中，一个组织的发展不可能是孤立的，社会组织同样如此。要增强社会组织的主体地位，拓展社会组织服务领域和方式，搭建社会组织与政府、企事业单位、公民的互动合作平台，实现社会资源的合理配置与高效运营。利用社会组织平台，将承办政府购买服务事项与满足社会需求相结合，优化社会管理与公共服务；依托社会组织服务项目，灵活采取互助、志愿等方式，提高中介服务和公益服务效能；加强社区自治平台建设，充分发挥社区社会组织贴近群众的优势，整合社区各类资源，健全社会组织服务网络，满足社区居民不断发展变化的多元化、多层次需求。推进社会组织与政府部门、企事业单位和公民互动合作的制度化和机制化，不断完善政府、社会组织和其他社会主体合作共治的社会管理模式。加强社会组织的交流与合作，促进社会组织之间的公平竞争、行业监督和优化发展，进一步提高资源整合效率和公共服务水平。

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