试论登记管理机关在社会组织发展中的导向作用
淮北市地处苏、鲁、豫、皖四省交界，淮海经济区的腹心。是一座以煤电为主、而又充满活力的城市，是一座基础设施完善、而又文明开放的城市。淮北正在大力实施工业强市、开放带动、创新推动、全民创业、城乡一体化和可持续发展“六大”战略，着力打造“皖北江南、文明淮北”，奋力争当“皖北崛起的排头兵”的目标。伴随着社会经济的发展史，淮北市的社会组织如同淮北这座美丽的城市一样，充满勃勃生机与活力，显示出了与众同的特色与魅力，并以每年10％至15％左右的速度递增。据统计，到2011年12月底，全市社会组织依法在民政部门注册登记的已达677个。其中：社会团体为308个，民办非企业单位369个，社会组织拥有会员3.47万人，从业人员4282人。社会组织己遍布全市城乡，覆盖经济、教育、科技、文化、体育、卫生、社会福利、社会服务等各个领域，成为与行政单位、事业单位、企业单位有着密切联系的社会组织。初步形成了与全市经济社会发展相适应、门类齐全、层次不同、覆盖广泛、结构布局不断改善、功能作用日益凸显、社会影响广泛的新格局，其管理服务效果日益突出。多年来，淮北市作为安徽省培育发展农村专业经济协会的示范点和社会组织管理创新的观察点，在中共淮北市委、淮北市人民政府的正确领导和省民政厅的得力指导下，淮北市民政局始终坚持培育发展与管理监督并重的方针，建立了与本市经济社会发展水平相适应、布局合理、功能到位、作用明显的社会组织的管理体系，形成了一批好经验、好做法：为社会组织注册登记开通“绿色通道”；为行业协会（商会）发展创造条件；大力培育发展农村专业经济协会、社区社会组织、公益慈善类组织、社会福利和社会服务类等各类社会组织和管理工作；整合社会资源，促进民办非企业单位快速发展；建立社团重大活动事项报告制度；清理和规范行业协会中党政干部兼职问题；积极开展社会组织规范化建设工作；积极开展社会组织登记管理窗口为民服务创先争优活动；加强社会组织档案建设；加强党建，建立社会组织发展的长效机制；加强社会组织的宣传报道，积极营造浓厚的舆论氛围。紧紧围绕“真情服务，创新发展”争创主题，通过领导重视、组织得力、载体丰富、作用发挥、提升效能、提供优质服务，充分展示了淮北市社会组织创先争优为民服务的群体形象，赢得了社会各界良好赞誉。全市有10多家社会组织或管理工作者，先后被国家民政部、安徽省民政厅和淮北市委分别授予“全国民间组织登记管理工作先进单位”、“全国先进基层社会组织”、“全国民办非企业单位自律与诚信建设先进单位”、“中华慈善先进机构奖”、“全省社会组织管理工作先进单位”、“全省社会组织管理工作先进工作者”、“全省先进基层社会组织”、“全省社会组织深入学习实践科学发展观活动先进单位”、“全省社会组织深入学习实践科学发展观活动指导工作先进单位”、“全国社会组织创先争优宣传工作先进单位”和“全市五好社会组织党组织”称号，并受到了表彰。步入了全省乃至全国的先进行列。笔者通过十多年与社会组织亲密的接触认为：民政部门的一个重要作用，就是要发挥登记管理机关在社会组织发展中的导向作用。本文就此问题谈几点粗浅的看法，与各位同行共洽。
一、登记管理机关的基本职责决定其具备导向性功能
《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中明确规定：社会团体和民非企业单位的登记管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部门。《条例》的发布，确立了民政部门在社会组织登记管理中的法定地位。其管理职责是与管理方式紧密联系在一起的，甚至可以说，管理职责取决管理方式。就目前对社会团体管理的实际情况看，主要是采取“培育发展与监督管理并重”的方针，以预防为主、追惩为辅。因《社会团体登记管理条例》中规定社会团体成立时必须办理成立登记手续，故此，将我国对社会团体的管理方式归入预防制。根据《条例》的规定，淮北市制定了预防制式的管理职责是：（1）宣传并贯彻执行国务院《条例》等法规，草拟社会组织管理有关规章和政策文件；（2）对全市社会组织情况进行调查研究；（3）负责全市性社会组织的登记管理，包括社会组织的成立、变更和注销；（4）依法对登记全市性社会组织的活动进行监督检查；（5）指导县（区）级社会组织登记管理工作，总结交流社会组织工作经验；（6）组织县（区）级登记管理机关工作人员和全市性社会组织负责人（社团秘书长、民非单位主要负责人）的业务培训；（7）依法承办社会组织申请行政复议案件的调查、复议及转报工作；（8）开展有关社会组织的咨询服务；（9）加强和创新社会组织管理；（10）推进社会组织党的建设。这十项职责表面上表明了登记管理机关对社会组织实施管理的方式及内容，而深层的涵义则确定了登记管理机关的如下性质：
（一）对社会组织的指导性。登记管理机关要草拟社会组织管理方面的有关规章及方针、政策性文件；向社会组织宣传、解释、普及社会组织管理的政策和法规；总结交流社会组织工作的经验，条件成熟后还应开展评先树优等活动；利用简报、会议、报刊、网络等形式推广先进社会组织的经验与优秀风彩等。
（二）对社会组织的保护性。社会组织一旦在登记管理机关完成（设） 立登记后，随即确定了该社会组织的合法地位，登记管理机关就应从法律上保护该社会组织的合法权益和活动不受外界的干扰和侵害，包括制止侵害行为和帮助社会组织索取赔偿。
（三）对社会组织的制约性。登记管理机关监督检查社会组织不得开展损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利的活动，不得开展与其章程、宗旨不符的活动，不得开展以营利为目的活动，不得开展其它非法组织的活动。一旦发现上述活动，登记管理机关就要对社会组织予以处罚或坚决取諦。
（四）对社会组织发展的导向性。登记管理机关应对社会组织的历史、现状进行调查研究，并对其发展趋势进行科学预测，围绕不同时期的中心任务，探讨并决定哪些社会组织应该成立，哪些社会组织不应成立；哪些社会组织应该大力培育、扶持、发展，哪些社会组织应该加以控制，使其萎缩甚至消亡。应深入研究创造良好的外部环境的措施，让该成立的广泛成立，不该成立的不予登记；让该发展的蓬勃发展，该消亡的逐渐消亡，要始终保持社会组织发展的良性循环。
二、社会组织的现状要求登记管理机关必须发挥导向作用
随着经济社会的快速发展，各类社会组织便应运而生。但由于社会组织还存在着发育不足、结构不合理、规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范、官办或半官办的行政色彩浓厚、政社不分、地区发展不平衡、社会公信力和服务社会能力不强等诸多问题和缺陷，尚不完全具备组织性、非营利性、自治性等基本特征。就目前社会组织的现状而言，主要存在以下几个方面的问题：
（一）法律法规建设滞后，制约了社会组织发展
社会组织作为新生事物，发展迅猛，新情况、新问题不断出现。国务院1998年颁的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》已明显不适应社会组织管理工作的需要，导致社会组织发展缺乏政策法规支持和有效监督管理。
（二）管理体制改革滞后，严重制约了社会组织发展
从目前对社会组织管理体制看，即每一个社会组织成立都要经过政府业务主管部门的前置审批和政府登记管理机关的法人登记。这种管理体制导致一些公民想成立社会组织因找不到政府主管部门而成立不了，严重地阻碍了社会组织的发展。产生这个问题的原因：一是某些政府部门因没有实际利益而不愿作为社会组织业务主管单位；二是由于对社会组织的人、财、物没有控制权，社会组织的活动内容、活动范围又十分广泛，一些政府主管单位耽心管理不好会容易出事，需要承担责任；三是由于从法律制度上没有明确党政部门管理社会组织的职能和问责制，所以，也造成一些党政部门不愿意做社会组织的业务主管单位。
（三）政府职能转移不到位，社会组织发展举步维艰
政府职能转移不到位问题。究其原因有四：一是有些地方政府和职能部门还没有充分认识到社会组织的重要作用。认为社会组织承担不了优质高效地为社会、为政府服务的重任，一旦赋予社会组织某些职能，就会导致管理失控。因此，对社会组织采取不信任、不放权的态度，不愿创造条件促进其发展。二是有些政府部门出于自身利益不愿转移职能给社会组织。特别是领导干部退出兼职后，更不愿意放权于社会组织，使一些社会组织没有多少事可做。个别部门甚至把已经转移给社会组织行使的职能，又重新抓回手里。三是已经转移给社会组织的职能仍然受制于政府部门。或受政府部门干预较多，或者由政府部门现任领导或离任领导兼职，或者在资金政策上受到其控制，许多行政部门自觉或不自觉地把社会组织看作是自己的附属机构。四是政府与社会组织伙伴关系的合作行政模式尚未形成。社会组织与政府签订契约，获得财政资金来提供公共服务，政府则应从公共服务的直接提供者转变为公共资源的协调者和监管者。政府购买公共服务，是现代公共治理不可缺少的核心内容，目前还没有形成政府购买公共服务的机制。
（四）社会组织自身力量不强，功能发挥难以大有作为
一是缺乏稳定的资金来源。社会组织的资金来源主要是会员缴纳的会费，政府资助，社会捐赠，服务性收入或者其他合法收入。一些社会组织为了生存，只好采取以会养会、收取培训、咨询费等办法来维持生存，然而这样做又被政府有关部门严格监督和不定期开展清理整顿。因此，社会组织普遍处于资金紧张的状态。由于资金缺乏，一些社会组织工作开展不起来，作用无法体现，形成无资金——无作为——无吸引力的恶性循环。
二是缺乏高素质的专业人才队伍。社会组织从业人员由于工资待遇普遍不高，加之缺乏社保、医保、住房、职称等方面的政策保障，因此，难以觅到高层次人才。社会组织中工作人员老化，普遍成了退休官员发挥余热的场所，这些人对协会的宗旨、运作方式以及如何搞好服务等意识不强，造成了工作效率不高。同时，一些专职人员不愿把社会组织工作当作自己的理想职业，只是暂时干干，这样更使社会组织工作难以大有作为。
三是缺乏良好的内部治理结构。目前不少社会组织还没有健全以章程为核心的自律和内部管理制度，缺乏符合现代法人治理结构要求的管理机制、自律机制和监管机制。有的在召开理事会、常务理事会、会员代表大会或对重大问题进行表决时，看似履行了民主程序，实际在履行程序的细节上有很多不规范的地方，甚至有个别社会组织存在“一言堂”的情况，社会组织的民主性受到了极大的挑战。有的社会组织成为少数人的利益载体，远离了宗旨，会员覆盖率较低，行业代表性、影响力和号召力不强，社会声誉、社会公信力有待提高。
（五）管理体制机制不健全，社会组织发展发展缺乏有力支撑
一是政府缺乏社会组织发展规划。对待社会组织的指导思想不是加强扶持发展，而是强化监督管理。很多行业协会反映，尽管行业协会真正出现问题的很少，但几乎每年都要面临政府有关部门的清理整顿，将行业协会作为一个“老虎”来打，而且宣传舆论也大多是负面的报道。
二是登记管理机关缺乏管理力量。在新的形势下，要求民政部门进一步拓宽工作空间，不要局限于社会组织登记、年检等事务性工作，而要更多开展对社会组织从业人员进行执法监察等工作，但是，受人员编制和经费制约，各级登记管理机关显得力不从心。在县、区民政部门根本没有专设的民间组织管理机构，没有专职工作人员，没有专项工作经费，根本无法开展执法监察等工作。
三是业务主管单位缺乏管理制度。除了民政部门负责登记管理外，业务主管部门也是一个重要的管理者。但业务主管部门应当履行哪些职责，目前缺乏具体的制度规定，致使业务主管部门的自由裁量权过大，想管就管，不想管就不管。凡是有利于本部门利益的就管，反之，就不管。这些病态若不及时医治，就会造成一些“病灶”出现，形成社会上一种不可忽视的不稳定等诸夕因素,会直接扰乱国家的政治秩序和经济秩序。这种状况也已向登记管理机关敲响了警钟，因此，在新的历史条件下必须全部投入，切实发挥在社会组织发展中的导向作用，积极引导社会组织朝着有益的方向发展，使社会组织尤其是社会团体真正成为党和政府的桥梁纽带，成为促进经济社会又好又快发展的生力军。
三、把握发挥导向作用的几个关键环节
能否通过有效的导向作用来引导社会组织的健康发展呢？笔者认为：从社会学的角度分析，主要方法可分为临时措施和长期措施两类。注意消除各种可能的诱发因素的催化作用和采取社会硬控制手段，是具有临时效应的权宜措施。注意消除或缓解社会的不稳定因素和大力采用社会软控制手段，是具有长期效应的根本措施。就其淮北市社会组织管理工作而言，应采取临时手段与长期手段并举，长、短结合，分步实施，逐渐将社会组织引导到健康、有益的轨道。具体说来应抓好以下几个环节：
一是要把好登记关。作为短期手段，审查登记为登记管理机关发挥导向作用提供了一个契机。登记管理机关应尽可能地发挥地位优势和权威，对有问题或不符合条的社会组织要采取硬控制。对无益或问题严重、有违法行为的社会组织予以撤销，对不够条件的社会组织要暂缓登记。作为长期手段，登记管理机关应在社会组织成立登记时，进行严格审查，应主动向有关部门了解社会组织有无成立之必要及成立后对事业发展有何作用等，在审批时要严格掌握政治标准、业务标准（范围）、经济标准和设立标准等，从维护稳定、促进社会和谐的大局出发，从事业发展的实际需要把住关口；在办理社会组织注销登记时，也要严格把关。社会组织办理注销登记标志着社会组织的消亡，这是社会组织发展的必然结果。随着形势的变化和事业的发展，有新生的社会组织，也有萎缩的社会组织，当然也还有消亡的社会组织。办理注销登记应详细审核社会组织尤其是社会团体的情况，特别要审核清理债务的情况。对于与事业有益的社会组织，应在办理注销登记前做必要的说服务工作。
二是要把好监督检查关。对社会组织的监督检查是登记管理机关实施管理的重要环节。登记管理机关应建立健全对社会组织的举报、抽查、年检、社会团体重大活动事项报告、信息披露等制度，要经常深入到社会组织中去，及时掌握社会组织的动态信息和发展趋势，做好预防社会组织发生违法违规行为的工作。而要做到这些，又必须要有科学的监察手段和现代化监察工具，建立专门的行政执法队伍。同时，各级民政部门还应定期举办培训班，对登记管理机关工作人员和社会组织负责人（社团秘书长、民非单位主要负责人）进行岗位和业务等方面的培训。只有这样，才能使登记管理机关切实承担起对社会组织监督管理的重任，使管理工作走上正规化、制度化、科学化的轨道。否则，登记管理机关只能求助于其他部门和单位，用褒义的说法就是“种了别人的田，却荒了自已的地”，也就是说“赢得有关部门的帮助和支持”，这对事业来说是十分不利的。
三是要把好处罚关。处罚是一种硬控制，即临时措施。把好处罚关，实际上是“度”的掌握要好。处罚过轻，作用不明显；处罚过重，又起消极作用。由于在四种处罚中有撤销登记和依法取缔，这为登记管理机关发挥导向作用提供了权威手段，但在实施时必须严格取证，查明事实。关于“量罚标准”，目前国家民政部还没有制定较为详细“量罚标准”的解释，即：没有文件或材料写明“社会组织有什么样的违法或不正当行为给予什么处罚”。这样，容易造成掌握上的混乱。笔者认为，尽管社会组织尤其是社会团体存在多元性、复杂性，各个社会团体在行为上又存在着极大的差异性，但他们共性的地方还是很多的。为科学把握对社会组织“量罚标准”，淮北市根据《社会团体登记管理条例》（第33条）和《民办非企业单位登记管理暂行条例》（第25条）的相关要求，粗线条的制定了《淮北市社会组织管理规范行政处罚自由裁量权量化标准》，主要包括五个方面的内容：违法行为、处罚依据、法定罚则、裁量情形和裁量幅度。可以说，在淮北市对社会组织管理“量罚”有了基本的依据。
四是要把好方针政策关。拟定正确的方针政策是登记管理机关发挥导向作用的关键，是引导社会组织向健康、有益、科学的方向发展而具有时代效应的根本措施。要把好方针政策关，就要对社会组织的历史、现状进行调查研究，对社会组织的发展趋势进行科学预测，对形势发展与社会组织发展的同步性进行深入的探讨，从历史的观点，现实的观点、长远的观点、超前的观点来研究拟定社会组织发展规划与方针政策。要制定有效的措施，改善和优化社会组织发展的外部环境，使有益的社会组织充分发挥作用并得以蓬勃发展，而无益的社会组织处处受到限制，使其逐渐萎缩和消亡。需要强调的是，制定方针政策既要考虑到方向上的正确性，又要考虑到操作上的可行性，并让制定出的方针政策得以落到实处。
综上所述，登记管理机关的职责决定其具有导向功能，社会组织的现实状况要求其必须发挥导向作用。要勇敢地肩负起登记管理工作的重任，充分发挥地位优势，坚持以科学发展观为指导，突出政策创制，引导推动培育发展；坚持改革创新，增强社会组织服务社会功能；加强基础建设，提升为民服务和管理服务水平；努力争取新成果，开创新局面，为加强和创新社会管理作出新贡献。
淮北市民间组织管理局局长 朱世凯
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