论政府在社会管理中的定位
李好臣
一、政府是社会管理的行政主体，为社会提供公共服务责无旁贷
加强和创新社会管理的本质，就是强化政府的公共服务职能，满足社会对公共产品的需求。加强社会管理，为社会提供公共产品，是政府赖以存在的前提。发挥政府的应有作用，就是按照服务型政府的要求，全面履行政府的公共服务职能，做到不缺位、不越位、不错位。
（一）突出政府的公共性，为社会提供其他组织所不能和不愿提供的具有排他性的公共产品
这主要包括：加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业；加强公共安全体系建设，保障公共安全；发布公共信息，等等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。
（二）强调政府的责任性，为公众提供高质量的公共产品
作为负责任的政府，为公众提供公共产品，既不能供给不足，又不能为了展现自己的政绩而过度供给；同时政府必须明确自己的责任边界，凡是分内的准公共产品绝对不能通过市场化和社会化的方式随意交给社会团体和社会组织承担，尤其是在其成熟度不高、担当公共服务责任乏力的情况下，即使是准公共产品也不能随意转移责任。
（三）强调政府的回应性，保证社会管理和公共服务不缺位
政府必须对社会职能的扩张作出及时回应，加强对虚拟社会的服务与管理，创造和谐的网络舆论环境和秩序；加强对新兴经济组织的服务与管理，规范和引导它们的行为，创造和谐的劳资关系，积极承担社会责任。政府必须对不断变化的社会公共安全形势作出及时回应，加强社会风险管理，保障公共安全。政府必须对公民利益诉求及时回应，对流动人口和特殊人群提供便捷且人性化的服务。
二、政府加强和创新社会管理的着力点
根据系统论原理，政府发挥应有作用的着力点，分为三个层次：宏观层面对政府的社会管理职责体系作出整体规划，中观层面完善社会管理的重要机制，微观层面着力解决重要的社会问题。
（一）对政府的社会管理职责体系进行整体规划、系统设计，理顺社会管理体制
一是合理界定政府社会管理的职责范围及实现方式。一方面，强化政府是公共利益代表者、公平正义维护者的角色，进一步明确政府社会管理职能的边界。政府作为公共权力的行使者，应当严格遵守公权力和私权利的界限，明确界定社会管理职能的边界。在保障和尊重私权利的基础上，承担起私权利之外的所有公共领域的管理职责，包括各种公共事业建设、各种民生问题，也包括弱势群体的保护、流动人口的管理和服务、环境与生态问题、网络虚拟社会的管理与服务、社会风险的管理、新兴经济组织的管理与服务、社会思想建设等新生问题。另一方面，对政府社会管理职能的实现方式进行统筹规划。包括明确社会管理水平达到什么程度，公共服务的供给在数量和质量上达到什么水平；对公共服务市场化、民营化规模进行调适，明确哪一些管理职能和公共服务必须由政府承担，哪一些由政府和社会共同承担，社会承担的形式是怎样的，两者的比重是多少才能更充分地保障公共服务的最佳供给。
二是合理划分中央政府、地方政府和基层政府的职责范围，理顺三者的关系，解决政府之间社会管理职能缺位、错位问题，使三者之间形成合力，提高政府社会管理和公共服务的整体水平。设计好中央政府、地方政府、基层政府社会管理职责范围的基本框架，必须坚持受益公众的范围加以确定的原则、坚持公共服务溢出效应原则、公共服务区域均等化原则、扩大地方和基层政府自主权的原则、中央控制原则。中央政府主要承担全国公众受益的公共产品的提供，如国防、外交、航空、铁路、能源电力、邮政、全国公共广播和电视等；对核心公共服务进行转移支付；同时与地方按比例分担公共教育、医疗保健、公共交通土地使用管理、自然资源管理、环境保护、公共卫生、基础科研、社会福利、扶贫救济等；制定基本公共服务最低标准。地方政府主要承担初级医疗保健、地方道路、公共交通和公共设施；供水、供电、供气排污、垃圾处理、地方公共安全等；制定区域内的基本公共服务最低标准。基层政府主要承担区域内的劳动就业、社会福利、社会救助、社会保障、法律服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、流动人口管理等社会管理和公共服务职能，这是基于“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”的共识。
（二）拓展政府与公众互动的渠道，完善利益综合协调机制
第一，把民主协商纳入政府公共决策程序，完善利益综合协调机制。协商民主作为一种理性的公共决策形式，为公民的利益表达、综合、协调以及实现提供了平台，能够使各方利益群体平等地参与到公共决策的各个环节，在公共议程的设置、议题的选择、政策方案的拟订、选择、政策的实施等环节充分表达自身的利益诉求。政府作为公共利益的代表者发挥主导作用，从中协调，寻找各方利益的平衡点。把协商民主纳入政府公共决策程序，不仅能够实现利益的综合协调，而且能够实现公民与政府的良性互动，提升政府对公民表达利益诉求的回应性，使公民利益表达理性，政治参与有序，预防群众在体制外以过激的方式无序表达利益诉求。
第二，充分利用各种媒体平台，完善利益综合协调机制。媒体和信息网络平台是政府和社会进行互动的枢纽。在信息化日益发达的今天，媒体和信息网络在公民行使参与权、表达权、知情权、监督权方面发挥着巨大的作用，在政府综合平衡各种利益诉求方面发挥着巨大作用。媒体和信息网络与其他表达渠道相比有着不可比拟的优越性：（1）速度快，使得社会的利益表达、利益协调、利益综合透明、方便、快捷、高效；（2）成本小，公民借助于媒体和信息网络可以直接表达自己的利益诉求，参与社会管理，而无须花费大量的成本，同时政府也节省大量的资金；（3）影响大，媒体和信息平台以裂变的方式生产、复制信息，快速信息传递信息，形成强大的信息流和信息声势，使其成为社会瞩目的焦点，政府必须及时回应、及时解决问题。媒体和信息网络也是政府实行信息公开、公开事实真相、加强舆论引导、使公民理性表达利益诉求、平等协商解决问题的重要平台。因此，政府要加快媒体网络立法的进程保障媒体和信息网络平台在官民互动中的积极作用。要支持、引导和规范媒体和信息网络平台的发展，使其成为人民群众和不同利益群体表达利益要求和呼声的窗口，使不同的思想、观念在碰撞中相互理解、相互妥协，达成共识。要大力发展网络问政，鼓励干部开微博，使政府突破时空限制，快速便捷地深入基层，听民意，聚民智，解民忧，形成上下良性互动的局面。
（三）加强基层社区建设，夯实社会管理的基石
随着改革的深入、社会结构的深刻调整、社会成员流动加速，越来越多的社会群体集聚到了社区：个体工商户、进城务工人员、下岗失业人员、企业离退休人员；老年人、残疾人、未成年人；优抚对象、低保人群。基层社区积聚着大量的民生问题、社会矛盾、社会问题，越来越多的社会事务沉淀到了社区。同时，社区又是政府深入公众社会生活的神经末梢，是政府和社会进行社会管理，为社会提供公共服务的平台。政府社会管理的理念、体制机制、方式方法都在这一平台上发挥效用。社区是政府改善民生的依托，是协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、解决社会问题的平台，是社会稳定的根基。因此，社区是政府在加强和创新社会管理过程中的一个重要的着力点。
（四）加强公共安全风险管理，保障社会公共安全
公共安全是涉及人民群众生民和财产安全的最基本的民生问题，也是政府为公民必须提供的公共产品。对公共安全进行风险管理，就是在对社会各类公共安全进行风险评估的基础上，对公共安全风险能消除则消除，不能消除的进行转移，不能转移的进行减缓，不能减缓的则加强监测预警，并做好各种应急准备。对公共全进行风险管理，维护公共安全，是加强和创新社会管理的一个重要方面，是做好突发事件预防与应急准备工作的重要抓手。应当逐步建立“横向到边、纵向到底”的公共安全风险管理体系，对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件以及各专项风险实施分类管理，对重点区域加强区域风险管理。
三、政府在加强和创新社会管理中的自身建设
（一）进一步深化机构改革，为加强和创新社会管理提供良好的组织载体
按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的社会管理体制。按照市场经济要求进一步精简政府机构，着力解决社会管理职能交叉问题。进一步探索社会管理的大部门体制，将社会管理职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门进行整合优化，强化社会管理和公共服务部门，全面推行事业单位分类改革，提高公共服务部门的公共服务能力。规范和发展行业协会、商会等社会组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组，或从职能部门内部进行划分，强化政府社会管理的责、权、利的协调统一机制，调动政府系统各方面的积极性，保证政府社会管理和公共服务的高效能。
（二）加强公务员队伍建设，建设一支高素质的社会管理干部队伍
应该进一步加大对公务员教育培训的力度，使他们树立“公共精神”，真正意识到“知宇漏者在宇下，知政失者在草野”，真正做到“问计于民、问需于民”。让公务员熟练掌握电子政务，更加方便快捷高效地与群众互动交流，有效地服务群众。建立健全激励机制，从考试录用、绩效考核、工资福利和奖惩、辞退辞职等方面设立各种激励措施，激发公务员加强和创新社会管理、服务于民的动力，鼓励其行为。
（三）完善公共财政体制，为加强和创新社会管理提供相应的资金保障
要发挥政府应有的作用，必须深化财政体制改革，加快公共财政建设步伐，加大财政支出中用于教育、卫生、就业、社会保障、环境保护、基础设施建设、公共安全体系的建设等社会公共服务项目的比重；要在进一步明确中央和地方的事权的基础上，健全财力与事权相匹配的财税体制，建立规范化、法制化的财政转移支付制度；要按照公共服务均等化的原则，着力优化公共服务的结构和布局，努力扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，以发展社会事业和解决民生问题为重点，注重向农村和城市社区、欠发达地区倾斜，逐步解决公共服务总量不足和区域分配不均衡的问题。
（作者：中共济南市委党校党委书记，常务副校长）
来源：《中共中央党校学报》2011年第5期