试论我国民间组织的发展现状
安徽省律师协会 祁克东
一、 民间组织的含义、内容
在我国，“民间组织”是指公民按照一定的宗旨和系统，自愿组成的从事非营利活动的非官方社会组织的总称，是具有民间性、公益性、自治性、志愿性等特点的社会组织。[①] 世界各国由于历史、文化、法制的不同，对民间组织的称呼也有较大差异，有的称“非政府组织”、“非营利组织”、“慈善组织”，也有的称之为“公民社会”、 “第三部门”。目前，我国政府认可的民间组织有三种类型，即“社会团体”、“民办非企业组织”和“基金会”。
改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国民间组织的数量迅速增长，呈现出蓬勃发展的态势。1989年在民政部登记的民间组织只有4500多个，而到2007年，根据民政部《民政事业统计报告》公布的数据，我国民间组织的数量已达到26万多。其中社会团体19.5万个，民办非企业组织16.4万个，基金会1245个。我国已初步建立起门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系。这些民间组织在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。
二、民间组织的重要作用
（一）承接政府职能转移，降低行政成本
我国政府的职能正处于一个转型期，即从重塑国家与社会权力的关系的角度实现政府逐渐放权于社会，强化社会权力与自治力，以形成政府与社会的二元管理格局，从而实现“善治”，[②]最终建设一个有限政府。在这样一个通过“政企”、“政事”、“政社”分开，以实现“小政府，大社会”的政府职能转变过程中，民间组织承接了过去由政府包揽、本应由社会承担的职责和功能。我国的民间组织正在协助政府加强社会管理的公共服务，承接部分行政职能，健全市场体系，规范市场秩序。
以笔者所在的安徽省律师协会为例，近年来，我省律师协会承担了原来由司法行政机关负责的律师事务所年检和律师注册工作，对全省律师的投诉查处也统一归口由省律师协会受理、调查，并行使行业处分权。这些工作的承接，一方面促进了司法行政部门职能的转移，另一方面也降低了行政成本，节约了社会资源。
（二）促进行业、社会健康发展
民间组织在进行民间治理的过程中，既代表着本群体利益进行民主参与、实现群体利益，也代表其整体利益对其成员的特殊利益进行横向的对话与协调，以实现互相理解和信任，从而形成一种自主协调、自我管理、自我服务、自我发展的民间秩序。[③]如我省的律师协会现行使着对会员违规行为的查处权，另一方面，在会员的执业权利受到侵犯时进行维权、协调。这大大促进了我省律师业的健康有序发展，也改善了律师行业的外部执业环境。另外，省律协和各地市律协定期对律师进行义务培训，加强了律师队伍的整体素质。
（三）维护社会和谐稳定
和谐社会是安定有序的社会，社会的安定有序来自于社会各方面利益的协调和对社会成员行为的规范。民间组织的兴起和发展使社会成员的愿望和利益要求可以通过多种途径和方式得到满足，使社会压力得到释放，使各种不同的社会群体利益要求能够在法律规范的框架内得到满足。民间组织正在成为政府与社会成员“上情下达”、“下情上通”的桥梁和纽带。民间组织本身的互助、互惠、利他和公益精神的价值理念，有利于公民在他律的同时增强自律，从而维护整个社会的稳定。
三、民间组织发展中的问题
（一）法制建设不健全，法律法规不配套
目前，我国管理民间组织的依据主要有三个法规：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。这三部法规对民间组织的发展完善起着重要作用，但总体上，我国关于民间组织的法制建设依然具有明显的不足：（1）有关法律规章过于简略，民间组织的内外职能不够明确，内部管理制度、机构人员的编制和经费来源没有明确，民间组织的法律地位没有得到充分保障，政府机关在执法中拥有太多的自由裁量权；[④]（2）各种行政规定、地方法规内容庞杂，透明度低，甚至相互抵触，政府、企业组织与民间组织之间的协商机制不明确；（3）法律对民间组织的法律资格和民事关系调整极为薄弱，特别是对民间组织的内部机构、财产关系极少规定，极易出现民间组织的财产被行政机关占有或被个人私分的情形；（4）法律法规滞后于民间组织的发展进度，立法出现脱节，如全国许多省份律师协会行使对会员年检注册权已有好几年，但现今的有关法律仍将此项权力规定由行政机关行使，不能及时做出修订。
（二）民间组织与行政机关的关系复杂、矛盾
与西方国家不同，我国的民间组织与政府行政机关的关系很复杂，民间组织的发展壮大离不开政府的推动和影响，但民间组织的壮大又必须不断摆脱与整蛊密切的关系。[⑤]我国的民间组织，尤其是行业协会，具有较强的“官办”背景——在经济政治体制改革过程中，为实现“正社分开”、“政企分开”，转变政府职能，政府将原来隶属于自己的部门机构转型为行业协会等民间组织。这些民间组织挂靠在相应的政府职能部门之下，形成了一定的依附关系，导致很多时候行政机关对民间组织的活动干涉、控制过多，束缚了民间组织的手脚。
但是另一方面，由于整个社会对民间组织的认可度不高，民间组织很多工作的开展又必须挂靠行政机关才能顺利进行。笔者曾和省律协领导去阜阳等地调查对律师的投诉案件，其间到许多机关、单位、组织进行调查取证都要挂靠当地的司法行政机关，否则工作就难以顺利开展。这种现象一定时期内在许多民间组织的工作中将继续存在。
（三）公务员兼职普遍
目前，民间组织一般都由厅（局）长兼任理事长或会长，处（科）长兼任秘书长，民间组织没有形成专业化、年轻化的专职干部队伍。这一方面易使民间组织受到政府管理模式的影响，另一方面民间组织的领导既要忙于民间组织的工作，又要忙于行政机关的工作，很难将全部精力放于民间组织的管理、发展中来。依然以我省律师协会为例，省律协虽已建成较为独立的领导班子，但在17个地级市律师协会中，大部分地市的秘书长依然由当地司法局律师管理科的科长兼任，部分秘书长虽不是科长兼任，但也是司法局的在职在编人员。律管科与律协基本上是“两个牌子，一套人马”。致使地市协会秘书长的工作量极大、难堪重负，协会工作与行政工作难以区分，权责不分。
（四）社会支持度欠缺
国外的民间组织，社会捐赠是其资金的重要来源。如美国，1989年其服务性非营利（民间）组织共获得了3430亿美元的收入，其中18%来自私人捐款。反观我国的民间组织，资金来源几乎全部来自会员缴纳的会费，社会基本上没有捐赠，政府也没有拨款，民间组织的许多活动都由于资金缺乏而难以进行。如我省律师协会，会费是律协的唯一资金来源，省律协每年仅有两三百万资金，每个地市律协每年只有十来万资金来源，出去日常管理开支、培训费用、会务费用，根本没有经济能力进行其他行业活动。社会支持的欠缺是制约民间组织发展的一个重要因素。
四、民间组织发展的对策
（一）加快立法步伐，建立和完善有关民间组织的法律制度
目前，由于法律法规的不完善，严重滞后了民间组织的发展步伐。新时期，政府应全面加快有关民间组织的立法建设，如尽快出台《民间组织法》等法律法规。从法律上规范民间组织的性质、地位、职能作用、运行机制，使维护民间组织的权利和服务对象的合法权益有法可依，有章可循，真正构建起政府与民间组织共赢发展的平台，充分发挥民间组织的巨大作用。
（二）转变政府职能
1、政府进一步简政放权，加强对民间组织的监督
“在强政府，若社会”向“小政府，大社会”的转变过程中，政府尽快转变职能，切实落实政府改革剥离出去的部分职能，交由民间组织办理，使政府由面面俱到的宏观管理转向调控大局的微观管理，由直接管理转向间接管理，由“控制型管理”为主转向“培育型管理”为主。民间组织能够承担的职能，政府应该积极地“淡出”。尽量尊重、培育民间组织的主体意识，提高民间组织的社会公信度。另外，政府在支持民间组织发展的同时要加强监督，依法严肃查处某些民间组织的违法行为，取缔和打击非法组织，确保民间组织的纯洁性和社会稳定。
2、政府加大对民间组织发展的支持度
加快民间组织发展，发挥民间组织作用，政府不仅要简政放权，还应从民间组织发展的大局出发，制定民间组织发展的中长期规划。着眼于当前经济社会发展实际和构建和谐社会建设的需要，对民间组织的发展趋势和合理布局进行前瞻性研究、规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划中，确定培育发展的重点，增强民间组织设置的科学性。
鉴于当前民间组织社会认可度、支持度不高的情况，政府应增强对民间组织的宣传，提高社会对民间组织的认知度和认可度。并且由于民间组织普遍存在经费不足的困难，政府应建立对民间组织的资助机制，适当增加对民间组织的经济支持，适当把一些有偿服务项目转移给民间组织承办，保障民间组织能有独立发展的经济条件。
（三）加强民间组织内部建设
外部环境的建设是条件，加强内部建设是关键，民间组织要发展，必须要加强内部建设。建立健全内部管理运行机制，根据章程建立起一套相关的会议、管理和监督体制，并且要有较强的针对性和可操作性。要严格依规章办事，规范组织行为，真正做到自我教育、自我管理、自我服务和自我发展。
重点加强民间组织的领导班子建设，禁止公务员兼任民间组织领导。民间组织管理部门通过会同人事组织部门对公务员兼任民间组织领导进行彻底清理，使民间组织成为名副其实的民间组织。[⑥]推行民间组织领导的专门化、专业化，吸纳一批年富力强的人员进入领导班子，并对领导职务实行竞争上岗、培训上岗制度，建立机关的激励和奖惩机制，提高民间组织的战斗力、生命力。
总的来说，我国的民间组织已经取得了一定的发展，并在社会主义现代化建设中发挥了巨大作用。但整体上，仍处于营养不良的起步阶段，仍需要长期的、多方面的努力、支持。相信我国民间组织将日趋活跃，并愈来愈彰显其社会价值，在社会主义和谐社会的建设中发挥更大、更重要的作用。