发展民间组织 服务地方建设
滁州市民政局民政局局长 朱庆龙
近年来，民间组织尤其是各类行业协会越来越被社会所关注。媒体对民间组织的报道大多以正面为主，例如一些行业协会在应诉国外反倾销指控中的出色表现常常为大众和媒体所津津乐道；但同时也有一丝不和谐的声音，如个别行业组织与会员企业合谋涨价、损害消费者利益等（最近方便面业集体涨价事件便是一例）。如何看待民间组织的发展趋势？我市现状如何？怎样指导民间组织的发展？本文准备就这些问题作一初步探讨，从而达到趋利避害、让民间组织更好地服务于地方建设的作用。
一、发展趋势
社会由个体和组织所组成，国际上一般将组织（政党、军队等特殊组织除外）分为三类：一是政府组织（以行使公共权力为特征），二是企业组织（以追求经济价值为目标），三是非营利组织（以提供社会服务为已任，也有的将其称为非政府组织）。一个健全的社会往往是三类组织协调发展的社会，三者缺一不可。
我国的民间组织相当于国际上所指的非营利组织，包括社会团体（如各类协会、商会、学会、研究会、联谊会等）、民办非企业单位（如各类民办学校、医院等）和基金会这三种形式。据统计，全国民间组织已从1989年由民政部门对其统一进行登记的 4446个，发展到2006年底的34.6万个（社团18.6万个、民办非企业单位15.9万个、基金会1138个）。当前，我国民间组织正呈现快速增长的态势，推动民间组织发展的动力主要来自以下几个方面：
第一是市场经济发展的内在要求。随着市场经济的发展，很多事情的解决不再是依靠行政命令，而是要靠单位和个人间的协调与沟通才能完成，于是各类社会团体应运而生。此外，随着经济的发展，民间资本将越来越多地介入过去由政府投资举办的事业领域，民办非企业单位正呈现出快速发展之势，例如现在很多地方民办幼儿园的数量已经超过了公办幼儿园。实行市场经济为民间组织的发展奠定了经济基础。
第二是政府转变职能的需要。目前政府机构改革的方向是建立有限政府，即“小政府，大社会”。政府将更多地承担起社会保障和社会公平的职责，在经济领域逐步以宏观管理为主，原来由政府承担的许多微观经济管理职能将移交给以联合、中介和服务为主要特征的各类行业组织。政府职能的转变为民间组织的发展提供了政策空间。
第三是加入世贸组织的需要。国际贸易的通行规则是民间组织在前台，政府在很多方面不能直接参加和干预。大家知道，我国出口的产品经常在国外受到反倾销指控， WTO的规则不允许政府冲到前台，所以现在处理很多国际贸易纠纷都要由行业协会来出面了。
第四是单位社会向公民社会转型、群众结社愿望强烈的反映。随着我国民主法制建设的不断推进和人民生活水平的日益提高，公民参与社会管理的要求日益强烈，公民结社意识日益浓厚，申请成立民间组织的也越来越多，如各种联谊会、文化体育类协会等。
第五是新农村建设和农业产业化发展的要求。随着形势的发展，我国农村小生产与农业国际化之间的矛盾越来越突出，如何解决这一制约农村发展的瓶颈问题已成为急待破解的难题。经过各地积极探索，证明通过培育和发展农村专业经济协会，可以起到带动一个产业和一个地方发展的作用，是解决“三农”问题的好办法。
第六是协调利益、维护稳定的需要。我国正处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元的跨跃期。国际经验告诉我们，这既是“发展黄金期”，也是“矛盾凸显期”，如贫富差距问题，地区发展不平衡问题，生态与环境保护问题等等。各种矛盾处理得好，就可能比较顺利地进入更高发展阶段的轨道；如果处理不好，各种社会矛盾激化，将使社会陷入停滞，甚至倒退。不少国家的成功经验是这一期间普遍重视对非营利组织的培育和发展，发挥其疏缓矛盾、减少压力、融洽人际关系的作用，使社会变得和谐有序。
尽管我国民间组织发展的速度很快，但与发达国家相比仍有较大差距，每万人拥有民间非营利组织的数量，法国是110个，日本是97个，美国是52个，而我国只有2.1个。所以，随着我国经济和社会的全面发展，民间组织仍有较大的发展空间。
二、我市现状
截止2006年底，全市经合法登记的各类社会团体有562个（2006年新登记就有105个），其中市直158个，全市另有民办非企业单位185个。民间组织在我市的经济建设和社会发展中正发挥着越来越重要的作用，突出表现在：
1、推动经济发展。民间组织虽然是非营利性的，但它与经济建设密切相关，如各种行业协会、商会等直接为企业提供服务，为经济发展出谋划策。
2、规范行业行为，维护行业利益。目前全市有行业类社会团体100多家，其中市直有近50家。这些行业协会的主要工作就是制订行规行约，规范会员单位的生产和服务行为，以为用户提供满意的服务为已任。如市门窗协会为防止在门窗加工过程中，出现偷工减料、以次充好的现象，对会员单位制订了严格的管理办法，对非会员单位出现违法违规现象时则及时向相关部门反映，起到了规范行业行为的重要作用。天长市秦栏电子商会制订行业最低价格，避免了同行间的恶性竞争，维护了行业利益，推动了地方经济的发展。
3、维护社会稳定。随着市场经济的发展，个体劳动者将越来越多，如何将这部分人有序地组织起来，是事关社会稳定的大事。实践证明，发展社会团体是一种好形式。如，市个民协会将个体经营户、私营业主组织起来，每年开展活动，并且组织他们到福利院开展献爱心等活动，增强了协会的凝聚力和会员的社会责任感，同时在会员中积极发展党员，巩固了党的执政基础。
4、带领农民致富奔小康。如市滁菊协会成立以来，通过召开产品发布会、组织会员企业外出参展、与农民签订定单等活动，提高了滁菊的知名度，扩大了滁菊的种植规模，为农民致富开辟了一条新的渠道。目前，我市各地各级农村专业经济协会正呈蓬勃发展之势，2006年底全市已登记有156家）。
5、丰富精神文化生活。随着人民生活水平的提高，群众对文化生活的需求越来越多，仅仅依靠文化、体育部门的力量已难以满足他们多方面的需求。近年来，我市成立了大量的文化类、体育类协会，极大地丰富了群众的精神文化生活。
6、理论研究，推动工作。市直目前拥有自然科学、社会科学类学术团体近50家，每年研究出一批成果，推动了工作的开展。对于其它社团来说，也都有一个业务交流、工作研究的职能。
7、增加就业。目前我市在社团中工作的专职人员和民办非企业单位中的从业人员正越来越多。如滁州市新锐私立学校优先雇用下岗职工，解决了近百人的就业问题。
尽管目前我市民间组织正发挥着越来越重要的作用，但总体质量还有待提高。先看社会团体，我市的基本现状是“三三开”：即1/3作用明显、管理规范； 1/3作用不大，一般是每年开展1-2次活动，协会与会员间联系不多；1/3名存实亡，但考虑到“上下对口”等原因尚未予以注销。再看我市的民办非企业单位，也大多是规模小、档次低，生存艰难。因此，如何提升民间组织的整体水平，发挥其应有的作用是我市民间组织管理工作的基本出发点。
三、发展思路
党中央、国务院高度重视民间组织管理工作。党的16届6中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确要求：坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。
这是党的决定中第一次全面阐述民间组织，既体现了中央对民间组织的高度重视，也为今后民间组织的发展与管理工作指明了方向。根据中央决定并结合实际，提出我市发展民间组织的基本思路如下：
1、规范发展行业协会和商会。在民间组织中，行业协会（商会，下同）受到社会的关注度最高，这是由它承担的基本职能所决定的。随着经济与科技的发展，产业分工越来越细化，新的行业不断形成，政府不可能为每个行业都设立一个主管部门，因此，相关行业协会将会不断产生。我市行业协会总体发展虽然不错，但也存在一些比较突出的问题，主要表现在：一是政会不分，大多数行业协会的会长和秘书长都是由业务主管单位的人员兼任；二是职责不明，很多行业协会是在主管部门再挂一块牌子，形成“二政府”。当然以上现象也是各地普遍存在的问题，已引起国家关注，最近国务院办公厅下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发[2007]36号），明确要求行业协会实行“政会分开”，做到“依法设立、民主管理、行为规范、自律发展”。今后我们要根据这一意见和上级部门的安排，做好行业协会（商会）的规范化管理工作。
2、分类发展民办非企业单位。民办非企业单位的发展，可以有效地弥补国家投入的不足，为社会提供多样化的服务。下一步我们要根据中央决定，与相关部门配合，重点发展教育、卫生、社会福利等领域的民办非企业单位。同时，努力营造有利于民办非企业单位发展的良好环境，如帮助落实国家在税收、信贷、用地等方面的优惠政策。
3、鼓励发展慈善类民间组织。在发达国家，企业和个人的捐赠已成为举办社会福利事业的重要资金来源。随着我国经济的发展，有捐赠能力和捐赠意向的企业与个人也越来越多，鼓励发展慈善类民间组织，是我国物质文明和精神文明建设的需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求。要发挥慈善类民间组织在安老扶弱、助残养孤方面的作用，缓解当前社会福利事业资金不足、机构偏少的矛盾；发挥慈善类民间组织在扶危济困、救助赈灾中的作用，引导慈善类民间组织开展医疗、教育、住房、法律援助等专项救助，体现社会关怀。同时做到发展与规范并重，打击假慈善之名，行谋私利、骗钱财之实的行为，以及侵吞和挪用慈善类民间组织财产的行为，维护慈善类民间组织的合法权益。据悉，我市目前正在积极筹备建立各级慈善协会。
4、倡导发展科技类民间组织。发展好科技类民间组织可以在一个地方形成良好的学术氛围，为“科教兴国”基本方略的落实作出贡献。例如，滁州市医学会经常邀请专家为会员讲课，为提高广大医务工作者的技术水平发挥了积极作用，受到广大会员的一致欢迎。因此，我们要积极倡导发展各种科技类民间组织。
5、放宽发展文体类民间组织。文化、体育类民间组织可以丰富群众的精神文化生活，但这类组织一般由个人发起成立，因此在成立条件与规范管理上往往不够完善。对此，我们应区别对待并予以适当放宽，因为个人的精力与条件有限，如果过份强调规范，很可能会将这类组织扼杀。
6、引导发展基层类民间组织。基层民间组织是指城市社区民间组织和农村专业合作组织，这两类组织与群众联系最为密切。发展好社区民间组织可以构建和谐的邻里关系、有效化解各类矛盾，为构建和谐社会作出积极贡献；发展好农村专业合作组织，可以带领农民致富奔小康，为社会主义新农村建设添砖加瓦。城乡群众对基层民间组织有着迫切的需求，然而这两种基层民间组织存在的共同问题是难以找到一个合适的带头人，资金、场地等问题也困扰着基层民间组织的发展。因此，相关部门对这类民间组织要予以积极引导，并在资金、场地等方面给予帮助和支持。
7、限制发展敏感类民间组织。民间组织是一把双刃剑，盲目发展也会形成对抗政府的力量，在总结东欧国家剧变的教训时，有人发现一些受到国外资助的本地民间组织在剧变中起着引导舆论、推波助澜的作用。因此，对于一些敏感类的民间组织，我们仍要坚持限制发展的政策，从而维护国家的安全与稳定。
四、保障措施
由于民间组织在我国的发展历史不长，很多政策和管理办法还有待完善；同时，我国对民间组织实行的是双重管理体制，除登记管理机关统一为民政部门外，每个民间组织还有各不相同的业务主管单位，因此，民间组织的发展与管理涉及到的面非常广，可以说与各个部门都有关联。基于以上两点原因，笔者认为要做好我市的民间组织管理工作，还要从以下几方面着手努力：
1、充分发挥好民间组织管理工作领导小组的作用。目前我市市、县两级都成立了由党委、政府领导任组长的民间组织管理工作领导小组，我们要充分利用好这个平台，发挥其领导、协调的作用，推动本地民间组织健康发展。
2、部门配合，明确职责。关键是要明确业务主管单位与登记管理机关的各自职责，做到遇事多沟通、相互多支持。目前我市有少数业务主管单位对民间组织管理工作重视不够，往往在民间组织需要成立时临时指定一个人负责办理一下，对所属民间组织的日常管理则无指定部门或专人负责，不利于及时沟通。市卫生局针对所属卫生类社会团体比较多的现状，专门成立了一个社团管理办公室，负责指导所属社团的活动与管理工作，取得了比较好的成效。
3、加强对民间组织的宣传与研究。针对我市各届对民间组织了解程度不够的现状，我们要利用多种形式广泛宣传民间组织的积极作用，从而引起各级领导与社会的关注，让全社会认识民间组织、支持民间组织的成立和发展。同时，加强理论研究，及时探讨民间组织发展和管理中的新情况、新问题，并找到实事求是的解决办法和或向上级部门提出适当建议。
4、加强民间组织党的建设、人事管理、劳动和社会保障等工作。认真做好民间组织党的建设、人事管理、劳动和社会保障工作，是新时期加强民间组织思想、政治、组织建设的客观需要，也是加强民间组织管理的重要内容。要按照省委组织部、省民政厅、人事厅、劳动和社会保障厅《关于加强民间组织党的建设、人事管理、劳动和社会保障工作的通知》要求逐项予以落实，只有这样才能保证民间组织正确的发展方向，才能保证民间组织对优秀人才的吸引力，从根本上防止民间组织成为“养老会”。