关于我国民间组织管理体制改革与创新的设想

 

六安市民间组织管理局局长  张文胜

 

    一、我国现行的民间组织管理体制

    我国现行的民间组织管理体制是双重负责的管理体制。在这方面,民政部门代表政府对所有的民间组织统一进行登记和监督管理。而各个民间组织所涉及的业务主管单位则对其进行业务指导和侧重于日常管理。民政部门和各个业务主管单位对民间组织的管理各司其职,分工协作。这就是我国民间组织的双重管理体制。

    这种管理体制,又是按层次实行分级管理的体制。民政部审批和注册登记的是全国性的民间组织;省民政厅审批和注册登记的是全省性的民间组织。市、县区以此类推。

    各个民间组织也因此只接受它的双重管理机关的管理和指导。因为国家、省、市、县区、乡镇、村等各个层次的民间组织互相之间不存在隶属关系。当然,小组织是大组织的单位会员或个人会员,情况就不同了。另外,象消协、律协等民间组织也还有例外的情况。

    简单来讲我国民间组织的管理体制,就是“分级登记、双重管理”。这种双重管理,具体地讲,就是民政部门与业务主管单位实行双重管理。

    这种双重管理体制,自1989年颁布<<社会团体登记管理条例>>时得到首次确认,1998年颁布条例时又再次确认,并进行了完善。

    这种双重管理体制的确定,旨在解决民政部门职责所限、力量所限,不可能对民间组织进行日常管理和业务管理的问题。所以对民间组织的日常管理和业务管理要由其主管单位来承担。这种双重管理体制的产生,在我国有它的必然性和合理性。

    随着时间的推移,登记管理机关工作条件的限制和大量的工作实践证明,我国对民间组织的这种双重管理体制也有它解决不了或没有解决的问题。对此,从登记管理机关的角度来看,更能明显地感受到这一点。它所存在的问题,人们可从如下几个方面来认识分析:

    由于涉及政治、经济、文化、科技等各个行业、各个领域的民间组织众多,那么它的业务主管单位也就众多。如政府的有关职能部门、党的工作部门以及政府授权的组织,只要下面有民间组织,它们也就都是民间组织的业务主管单位。有的市一级民间组织多达一百几十个或二百几十个,甚至几百个,其业务主管单位也多达好几十个。为了对民间组织进行管理, 作为民间组织唯一的登记管理机关,既要和众多的民间组织打交道,又要和众多的业务主管单位打交道。为此,哪怕是打个电话,或发个文件、下个通知,其工作量都相当大。

    各司其职,分工协作的关系讲起来不无道理。但若不协作怎么办?对登记机关来讲,几十家业务主管单位总有不愿协作的。而因是协作的关系,不是管理与被管理的关系,登记管理机关对于不愿协作的业务主管单位又能如何呢?于是就只能由其不协作。

    一个地方的民政部门与党的工作部门如组织部、宣传部、统战部相比，地位还差半级。作为登记管理机关的民政部门对于地位还高一些的业务主管单位，更只能任其不愿协作。

    特别是对那些这边是社团会长，那边他又是局长或部长的政社不分的官办性社团组织，不仅民政部门不好管理，就是业务主管单位对民间组织也谈不到管理。因为他们自己对自己就不存在管理，最好的也只能叫自律。并且,官办性社团组织各项活动的开展往往得不到业务主管单位的重视。

    全国一个条例，登记管理机关对其理解和贯彻执行得较能够到位。而由众多的业务主管单位来理解和执行起来就会五花八门，不可能都到位，甚至有的根本就没有这方面的意识。它们从业务管理的角度来讲可能是内行，但从民间组织管理的角度来讲则又是外行。许多业务主管单位把对民间组织进行管理的工作多是只作为偶然的业余的或附属的事情来对待，因而其管理就不可能很专业很到位。

    解决问题可以有如下几种思路：

    其办法具体有如下几条：

    1、解决体制上的问题

双重管理机关之间的关系不应是平行的关系,而应是管理与被管理,一级服从一级,或业务主管单位对登记管理机关负责的关系。因此,仅从对民间组织进行管理的角度讲,应将双重管理机关各司其职，相互协作的关系，改为民政部门对各业务主管单位也具有管理权的关系。要让作为登记管理机关的民政部门对民间组织具有总的管理权,并有能解决有些业务主管单位不愿协作,不愿履行主管单位职责问题的权力。为此,1998年颁布的<<社会团体登记管理条例>>还应在这方面作出修改和补充。

    2、加强民间组织管理机关建设

    这种建设包括两个方面:一是人员队伍建设。随着民间组织的发展,民政部门具体从事民间组织管理工作的人员要对众多的民间组织及其业务主管单位进行管理或打交道,人少了是不行的。至于有的民政部门甚至无专人做此项工作就更不行了。这个具体管理机构至少必须有好几个人才行。二是要提高民管工作机构的规格地位,增强其在双重管理机关中协调或管理工作的权威力度,以利解决总有些业务主管单位不愿协作,不愿支持管理工作的问题。

    3、解决政府财政对民间组织拔款的问题

    民间组织,特别是社团组织,是党委、政府联系社会和人民群众的桥梁和纽带，它们为社会的和谐发展起着重要作用。而政府财政是人民的财政，理应为民间组织提供适当的经费。虽然，在财政困难的地方政府大都不给民间组织提供经费，但只要业务主管单位提供，政府财政最终还是免不了为民间组织提供了些经费。因为业务主管单位提供的经费，主要还都是政府财政提供的。

    但政府财政不提供经费业务主管单位可以提供经费的做法有很多弊端：一是民间组织活动的开展不能得到保障。如有的业务主管单位能给以提供，有的不提供；有的名义上提供，实际上不提供；有的名义上提供的多，实际上提供的少；有的把民间组织作为业务主管单位的小金库,甚至还从民间组织里挖出一些经费,等等。二是不利于登记管理机关对民间组织进行管理。

    既然政府财政应当而且实际上也免不了要为民间组织提供一些经费，那么，这种提供就应当采取必须、公开、透明的方式来进行。至于财政困难的问题，则可通过财政预决算时将拔给业务主管单位的经费提前扣除或压缩的办法来解决，也可采取节省或取消公款吃喝招待费的办法来解决。

    政府财政为民间组织特别是社团组织提供经费，可通过由登记管理机关向民间组织采取以奖代补的方式来进行。

    登记管理机关有了以奖代补的奖励权利，对民间组织就能有效地进行管理。如果管理机关人少、地位低，对民间组织既无实际上的处罚权，又无实际上的奖励权，那么，民间组织为什么非要自觉接受你的管理不可呢？

    其办法具体有如下几条：

    1、将业务主管单位减少

以社团组织为例,可以按行业、专业、学术、联合和现在新出现的农村专业经济协会、社区民间组织,以及民办非企业单位等类型分为几大类，来确立几个业务主管单位。有了管理事宜,民政部门只和这少量的几个业务主管单位打交道,就能大大减少民政部门几乎要和党政机关所有部门或单位打交道的工作量。业务主管单位越少,它们对民间组织的那一重管理也就越专业越到位。

    2、业务主管单位也搞竞争

过去的业务主管单位如不履行职责,可以取消它再做业务主管单位的资格,由能履行职责的单位来做业务主管单位。

    其办法具体是:

    政府再成立一个专门做民间组织业务主管单位的机构。因为什么事情,只有由专门的机构来做才能做得专业做得好。

    其办法具体是:

    1、取消业务主管单位

原业务主管单位都只作为担保单位。民间组织出了大问题,登记管理机关有权代表政府找担保单位负责。

    2、保留并扩大登记管理机关这一个管理机构

民政部门里现有的民间组织管理机构须扩大为政府的一个独立的,专门从事民间组织管理的部门。这个扩大的民间组织管理机构或部门,能将业务主管单位的职责也承担起来。这实际上是将许多业务主管单位的管理力量集中在一块统一使用来对民间组织进行管理,解决有很多业务主管单位不履行业务主管单位职责的问题。

    其办法具体是:

    1、成立民间组织管理协会或管理中心

由这个管理协会或管理中心代替过去的业务主管单位,并承担民政部门民间组织管理机构的一些管理事务。这个协会是社团组织,即民间组织;管理中心可以是民办非企业单位,也可以是事业单位。但这个协会或管理中心,必须有一些专职工作人员和办公经费,确能承担起对民间组织的许多管理事务。

    2、统一对民间组织的财务进行管理

民间组织的财务应独立出来,首先是官办性社团组织的财务应从其业务主管单位独立出来,统一由管理协会或民管中心里的财务部门进行管理或代帐,每个民间组织对其自身独立的财权则应完全保留。

    以上这些改革或创新,对官办性和名存实亡的民间组织将是一种严峻的检验或监督,有些民间组织因此会被淘汰或注销。但这对加强民间组织管理,提高民间组织质量,从而为民间组织的培育发展会更有利。