寻求民间组织与政府的良性互动

樊  玲

  （安徽新华学院 商学院）   

 

摘要：本文通过对民间组织演进的研究，阐述了民间组织由“型塑民间组织--主动引入国家符号--进入国家正式体制”的发展历程，得出民间组织与国家之间联系越发紧密的发展趋势。并进一步诠释了民间组织与政府的互动关系，它们是在相互竞争和相互依存的过程中得以兴起、发展与变迁的。最后针对我国民间组织存在的问题，结合上述分析，给出比较可行的建议与对策。

关键词：　民间组织;政府;互动

 

    一位西方的政治学家提出：过去20年里世界上发生了一场全球性的“结社革命”，其主要标志是世界各国涌现出一大批民间非营利、非政府的组织群，这些组织深刻地改变着社会结构的组合方式，促进了社会的多元化、民主化发展。多元化社会是一个分化的、异质性的社会。利益的分化导致利益的冲突，利益的冲突又导致人们的利益意识的觉醒和利益诉求的日益强烈化。多元的利益主体为了维护、实现自己的利益越来越求助于组织的力量而进行集体行动，从而不断地推动着社会组织化组织制度化的进程。民间组织的生成与崛起打破了传统的国家和社会二元结构的格局，使国家面临着来自社会方面的持久性压力。如何在国家和社会之间建立一种政治整合机制，使这种机制既能实现社会利益的表达，又能完成国家意志的传输，并将国家与社会有机地连接起来。这是执政党所面临的一个战略性课题。本文试图结合我国民间组织产生发展的实际，对民间组织与政府的互动作一点浅显的探讨。

 

一、合作与互强：国家的型塑与民间组织的兴起

 

    改革开放冲击了原有的管理体制，带来了人民公社的解体和单位制的萎缩。这时候，无论是政府还是社会都需要有新的组织形式来填补制度上的真空，处理社会自由化背后的整合问题。民间组织应运而生，呈现出“暴发式”增长，这些民间组织正在从“政府的助手”变为“政府的合作者”[①]。它们在从国家中分离出来的同时又以新的方式与之建立起连接：一方面，国家以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合进政府系统；另一方面，民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性。

    1、国家：型塑民间组织

    国家作为主导力量既可以通过法律手段取缔那些被视为非法的民间组织，也可以促使民众或者自动放弃这些组织，或者自觉改造活动的方式，以符合国家的定义。根据《社会团体登记管理条例》，社团成立的前提是找到一个业务主管机关，而其唯一合法代表就是政府机构及其授权的组织。通过这一形式，国家得以把所有合法社团都整合进政府组织系统。多数有重要社会影响的民间组织最初都由政府创立，尽管它们最后从组织上脱离了创办者，但两者之间依然有着极为密切的联系。一方面，这些组织的资源几乎都来自政府，摆脱不了“体制依赖”。另一方面，经过重新登记，创办者通常都成了这些民间组织的业务主管单位，依旧保有对组织一定的控制权。这种控制在形式上是以政府为核心的科层体系向民间组织的扩展.

    2、民间组织：主动引入国家符号

    在国家光环的笼罩下，民间组织大多采取了积极的反应，它们选择在内部主动引入国家的“象征符号”，以使自身合法化。几乎所有重要的民间组织的主要领导都由从现职领导职位退下来或由机构改革后分流出来的原政府党政官员担任。民间组织的成员普遍很欢迎具有“官方”背景的人士进入组织领导层，他们认为“一个社团的状况通常取决于参与的单位领导的份量”，目前尚缺乏党政架构以外解决公共事务的渠道，这时候官员拥有的权力和资源将有利于组织工作的开展。因此，不仅大部分官办半官办的民间组织没有力图摆脱业务主管单位的控制，更多的纯民间型的组织也宁可放弃“民办性”来换取与权力及资源挂钩。

    3、民间组织：进入国家正式体制

目前，各种国家法定权威认可的民间组织已经在参与和影响公共政策制定中发挥了积极作用。其参与公共决策的主要途径有：第一；组织领导直接参与政治机构，如人大和政协。第二；参与政治活动，向决策部门反映问题，提出要求，呼吁支持，并对地方经济社会发展计划及政府工作发表意见，提出批评，参与政治选举活动等。第三；直接参与政策制定，有政府允许民间组织参与政策的制定，也有政府邀请民间组织对专门政策的制定和实施发表意见，还有民间组织主动为党和政府领导提供决策方案[②]。在政策的执行过程中，我们也同样看到，民间组织普遍很重视自身管理职能的发挥。

从以上民间组织与国家的各种关系来看，民间组织能够主动接近国家，引述国家法律，利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，那是因为它有动力借此证明以自己的方式来解决社会问题的合法性，从而在活动推行和计划安排上更具有效率。政府部门对通过民间组织来恢复社会自治有一定的积极性，那是因为这一形式帮助维持了自己负有责任的社会秩序，从而也提升了国家的合法性和对社会的控制整合能力。这两种有可能对立的势力在这里互相取得了认可和合作，达到了一定程度的互惠。

 

二、民间组织与政府的互动关系

 

    民间组织的发展并不是一个独立的运行过程，它是在经济、社会、政治等不同力量相互作用、相互竞争和相互依存的过程中得以兴起、发展与变迁的。

    (1)是经济体制变迁与民间组织的制度创新。改革从两个方面对中国的经济结构进行了彻底的改造：就所有制而言，国有经济逐步萎缩，各类私营经济蓬勃发展；就资源配置而言，市场机制发挥了越来越重要的作用。但是，任何市场和政府都不可能对民众实行全面管理，也不可能对他们负起全部的福利责任，在市场和政府的权力和责任未及之处，某种社会性组织就会占据政府无力顾及的空间。从社会功能上来看，民间组织正是担负着一部分市场和国家想不到、不愿意、不好操办或无能力承担的社会责任，满足着一部分“不被满足的需求”，它在一定程度上解决了市场失灵和政府失灵问题。

    (2)是社会结构变迁与民间组织的兴起。改革开放前的中国属于强政府和弱社会相结合的模式，政府依靠单位制度、户籍制度和身份制度，运用行政权力对社会政治、经济、生活各方面实行严格的管制和控制。改革开放后，国家与社会之间发生了结构性变化，一方面经济体制的改革使得社会中开始出现自由支配的资源和自由活动的空间，并由此产生了一些政府主导的民间组织和自下而上的草根组织；另一方面，政府机构的改革和政府职能的转变在促进“政企分开” 的同时，客观上也产生和发展了大量沟通政府和市场的中介性组织，进一步培育了民间组织的力量。

    (3)是政府职能转变与民间组织的成长。当前，政府职能的社会化主要表现在：社会福利社会化，行业服务性职能的社会化，监督性职能的社会化，媒介咨询性职能的社会化，机关后勤服务工作的社会化。在这样的背景下，民间组织的发展空间会越来越大。由上述分析可以看出，民间组织的兴起与发展是在组织制度方面对变迁中的治理模式的回应。外在环境“选择” 了民间组织，为它提供了一个发展的空间，而民间组织的功能也恰恰顺应了这样的时势，使自己能够在市场与国家之外占有一席之地。

 

三、如何进一步培育民间组织与政府的良性互动

 

    1、我国民间组织发展过程中面临的困境

    无论从宏观角度，还是微观环境上看，我国民间组织在社会转型过程中的发展面临着诸多问题，主要有以下几方面：

    （1）政策法规不健全。从目前来讲，与民间组织发展相关的重大法律和管理条例主要有“公益事业捐赠法”、“社会团体登记管理条例”、“民办非企业管理条例”等，仔细审阅目前的现有法律和条例，我们不难发现非营利组织的发展步履艰难，筹资环境不佳，管理系统复杂，而监督系统也较为薄弱[③]。

    （2）管理体制跟不上。我国现行的民间组织受业务主管单位与登记管理机关双重管理，因而弊端诸多。主要表现在：一是职责权限不明确。双重管理体制的职责、权限，导致登记管理机关与业务主管单位在民间组织监督管理问题上，时常会出现职权重叠碰撞、职权空缺或不到位的现象。二是业务主管单位把关不严，随意颁发许可证。三是通报情况不及时。有的业务主管单位对民间组织出现的问题不及时向登记管理机关通报，面对公众对民间组织的投诉不及时解决，在社会上造成了不良影响，严重损害了民间组织的良好形象。

    （3）公民社会意识不强。由于我国几千年封建社会的根基，人们的小农意识根深蒂固。因此，公民社会的概念还没有广泛地形成[④]。可以讲，公民社会的发展直接关系到民间组织的日益成熟。

    2、 促进民间组织与政府的良性互动的对策

　  （1）必须更新观念，提高对发展民间组织必然性和必要性的认识。传统观念认为，政府不仅对社会管理工作责无旁贷，而且是无比胜任。民间组织充其量只能去辅助政府执行各种政府计划，起到拾遗补缺、锦上添花的作用。但是，20世纪70年代以来，随着现代公共管理思想和社会治理新理论的兴起，已经突破了公共事务管理仅仅局限于“政府至上”的传统思维，主张国家与社会之间需要存在一种作为特殊协调机制的中介层面，即大量的非政府性民间组织，应该动员它们广泛参与社会公共事务的管理。民间组织的存在并发挥作用，可以把国家与社会紧密联系起来，产生良性互动，国家通过这些中间组织顺利实施对社会的管理与控制。

    （2）重新定位登记管理机关。建议对登记管理机关进行职能上的重新定位，加强执法、监督和投诉受理的职能，并依靠社会力量逐步建立广泛的社会监督体系[⑤]；在条件成熟时应该尝试建立类似英国慈善委员会那样的立法监督机关，把民间组织登记管理机关从民政部门独立出来。

    (3)改革业务主管单位。建议对业务主管单位从根本上进行改革。第一步是减少其职能，使之成为双向选择的宽松形式；第二步可考虑在政府采购上发挥业务主管单位的主体性作用，使之主要扮演资源提供者的角色；第三步是分领域取消业务主管单位。

    (4)试点单一管理体系。可允许具备一定条件或一定领域的民间组织试点向单一监督管理体制过渡。建议试点的单一监督管理体制包括三种实验模式：单一登记主管制，即取消业务主管单位（ 适用于业务范围广泛且综合类的民间组织）；单一业务主管制，即取消登记管理机关（ 适用于业务范围和政府主管单位一致类的民间组织）；单一社区主管制，由社区政府监督管理（ 适用于在社区活动类的民间组织）。我们原则上并不赞同马上取消双重管理，而主张要先强化登记管理机关职能，转变其职能，然后逐步建立一种过渡体制，最后走向单一管理。政府不应该光管理登记，现在政府基本是入口管理，其实政府更重要的是起监督作用。英国很强调监督管理，他们认为政府作用非常重要。不是把民间组织完全放任给市场运作，应该有一种监督，但这种监督应该建立在社会监督的基础之上。

①王兰芳.我国民间非营利性组织的功能定位及成长策略[J].南京理工大学学报（社会科学版）2004(2).

②范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)[M].上海:上海人民出版社， 2003.

③张银.我国志愿性慈善事业的可持续发展问题思考[J].济南大学学报,2004,（5）.

④刘晓佳.中国非营利组织现状探析[J].国家行政学院学报,2003,(4)．

⑤童星,薛亚利.社会转型期有关NGO若干问题的探讨[J].湖南社会科学,2004,(3)．