我国民间组织在宏观制度建设上的问题与对策
杨磊
（安徽新华学院，高等教育研究所）
摘要：民间组织是否健康发展是社会改革的反映，目前我国民间组织的进一步健康发展的制度“瓶颈”，主要表现在：登记管理制度在理念上的阻碍、税收制度在促进公益方面的缺失和社会监督机制的不健全三个方面。针对这些不利性制度因素，我们以理性的态度寻求构建起有利于我国民间组织进一步健康发展的制度架构。
关键词：社会改革；民间组织；制度建设
Problems and Countermeasures of Non-governmental Organizations in the Construction of Macro-system in China
（Institute of Higher Education,Xinhua University,Hefei 230088,China）
Abstract: Whether the non-governmental organizations can healthily develop is a reflection of social reform. Nowadays, there exists the bottleneck of system in the sound development of China's non-governmental organizations, as reflected in three main aspects, including the conceptual obstacles in the system of registration and management , the deficiencies in the the fuction of tax system for the promotion of public welfare, and the imperfection in the social supervision mechanism. Aiming to tackle these unfavorable factors of the system, we take a rational attitude to construct an institutional framework conducive to the healthy development of the non-governmental organizations.
Key words: social reform; non-governmental organizations; system construction
经济市场化、政治民主化、社会自治化推进传统社会向政治、经济、社会三元分立的现代社会转型。我国的改革已经进入了一个“新阶段”，在这一阶段，社会领域成为最主要的改革对象，没有社会领域的深刻变革，经济领域的市场化改革和政治领域的民主建设都将无法进一步展开。于是，社会领域的改革成为我国改革的“瓶颈”，而民间组织是否健康发展就是这一社会改革的反映[1]。我国民间组织能否健康发展制度本身是关键,本文通过对我国民间组织在宏观制度建设上的问题分析，从而寻求其理性对策。
一、当前我国民间组织发展的制度瓶颈
社会发展、制度框架和社团的内在发展逻辑三种力量推动着我国民间组织的形成发展，其中，一套有效的制度框架将为我国民间组织发展提供必要的制度支撑。我国民间组织的发展前景,与制度建设是分不开的，及早地为民间组织预备一个可持续发展的理性的制度框架，需要学术界、政府部门和相关民间组织共同努力。制度因素对于民间组织发展之所以至关重要，原因在于这类组织也存在部分失灵：第一，业余化的服务供给：民间组织往往受到资金的限制，因此较难吸引专业人员的加入，从而缺乏一定的组织运作经验及能力。第二，资金供给不足：民间组织之所以受到资金的限制，原因在于其提供的是公益物品，加上这类组织不象政府部门那样具有强制性的权力；另外，由于民间组织往往依赖非制度化的社会捐款，很容易受到经济波动的影响，一旦发生经济危机，这类捐款数目往往骤减。第三，易偏离社会需求和公益目标：为民间组织提供资源的人往往根据自己的偏好来决定该部门提供什么样的服务以及如何分配收入等，因此，一方面这些组织往往容易忽略其理应满足的社会需求，另一方面，这些组织也容易偏离公益目标而成为满足私益的工具。民间组织这些不足正好是政府的优势，政府能够通过有效的制度安排使这类组织接受统一的管理并获得必要的运作知识与管理经验、使这类组织获得足够的资源开展活动、使这类组织得到有效的监督，从而促进民间组织的健康发展。然而，现实情况是：目前我国存在着一些制度上的不利因素，这些不利因素成为了民间组织进一步健康发展的制度“瓶颈”，这些不利因素至少包括：登记管理制度在理念上的阻碍、税收制度在促进公益上的缺失、社会监督机制的不健全。
（一）登记管理制度在理念上的阻碍
目前，我国政府对民间组织的管理采取“一体制三原则” 的做法，即：双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则[2]。这一管理制度在理念上表现为对管理对象的不信，而理由在于管理对象的“幼稚无知”。
所谓双重管理体制指的是，业务主管单位和登记管理机关实行双重管理的体制。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体／民办非企业单位的业务主管单位，具有审查、指导活动、年检初审、协同监督等5项管理职责。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体／民办非企业单位的登记管理机关，具有登记、年检、监督等三项管理职责。另外，办理申请登记的全国性社会团体需要有l0万元最低启动资金，地方性社会团体需要有3万元最低启动资金，社会团体需要有50名以上个人会员或30个以上单位会员。在我国，业务主管单位对民间组织的成立所进行的实质审查仅仅是“初审”而已，登记管理部门仍然要独立进行实质性审查。任何一方不同意，民间组织都不能合法成立。所以，这种双重管理体制又可以被称为“双重许可主义”。双重管理既增加了政府管理成本，也给社团组织增加了负担。例如，每当年检的时候，社会科学类社会团体既要向业务主管单位(社会科学联合会)提交年度报告、缴费，还要向登记注册管理部门提交年度报告、缴费。也正由于这些原因，许多民间组织经常会选择在工商部门登记注册，因为这种方式注册的好处是没有太多的监管部门，没有太多依附性的关系，而且整个注册过程很快，申请一般在两到三周后就开始处理了。所谓分级管理原则指的是，对民间组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理的原则。这其实不利于民间组织开展活动的连续性，并在一定程度上限制了民间组织的创新性。所谓非竞争性原则指，为了避免民间组织之间开展竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的民间组织的原则。这实际上人为造成了垄断，不利于同类组织通过竞争得到发展，而且也使处于垄断地位的民间组织由于这种垄断地位而易于偏离非营利性、公益性的组织原则。这一原则也不利于形成多元化的公民社会。总之，从民间组织自身的发展角度来说，垄断的消极影响是巨大的。所谓限制分支原则指的是，社会团体与民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。不许设立分支机构的规定事实上限制了民间组织作用的整体发挥与扩大。
上述这些体制原则的存在，也就是许多民间组织决定在工商部门登记注册的原因，也就是许多民间组织不注册而“非法”运作的原因。一方面由于这些民间组织在工商部门登记注册，它们就失去了享受税收优惠政策的权利，而且这些组织在接受捐款时，也会遇到不少麻烦，因为它们在工商部门登记注册的事实，导致了对它们定性上的变化。另一方面由于这些民间组织“非法”运作，没有合法的登记注册身份，使它们没有任何法律保护，其运作模式及范围也变得相当有限。许多致力于公益事业的民间组织不得不放弃应该它们享受的权利，因为它们在工商部门登记注册了，或者因为因为它们“非法” 运作了。因此，这种管理实际已经导致了三个不利结果：一是民间组织的“行政化”运作方式，官僚化严重。二是民间组织“官附性” 的利益取向。由于民间组织的合法地位很大程度上依赖于业务主管单位的认可，因此，许多民间组织往往想尽一切办法讨好业务主管单位，甚至不惜利用行贿手段，在获得合法地位后，这些组织仍须时常讨好业务主管单位以便安全度过年检关。久而久之，这类民间组织。一切唯业务主管单位利益是从，从而偏离了其公益及社会利益的服务初衷。三是民间组织内部的管理混乱。由于在登记注册等方面的诸多限制，导致许多民间组织未曾登记注册而非法开展活动，从而，这些组织没有任何管理机制对其进行统一管理，久而久之，许多民间组织内部常常存在人员老化、经费短缺、财务混乱、管理不善、资金挪用等普遍现象。上述这三种结果最终导致政府及公民对民间组织的不信任，这种不信任使政府相信有必要采取更为严格的登记管理制度、使公民逐渐丧失对民间组织支持的热情，而这些更为严格的登记管理制度及热情的丧失又将进一步加重这三种结果，从而形成了一个恶性循环。问题解决的关键在于应当建立一套有效的登记管理制度。
（二）税收制度在促进公益上的缺失
民间组织最重要的任务之一就是募集和保持一定规模的资源以维持其活动。由于民间组织是非营利分配性的、自治性的组织，不像政府可通过获取大量的财政收入来维持其运转，相反，其大多依靠政府的税收优惠、补贴来汲取资源。因此，相关的税收制度就成为关系到民间组织存在与发展的举足轻重的问题。对于民间社会发展相对滞后、人们的公益捐助意识相对淡薄的我国来说，这一制度显得尤为关健。然而，根据清华大学NGO研究所对全国社团组织的抽样调查(有效样本1546个)，政府的支持力度不够被民间组织列为主要问题，有92.5％的民间组织表示在开展活动和组织发展方面，需要政府的支持[3]。一般而言，政府对于民间组织的税收资助分为直接资助和间接资助两种。直接资助指的是政府拨出部分税收收入用于资助民间组织。在我国，民间组织发展所需要的资金普遍不足，民间组织在很大程度上是政府分化出来以获取民间资源的一个途径，而不是接受政府资助、受政府委托去实施某些项目的解决措施。因此，政府通过从税收中拨款给予民间组织的直接资助微乎其微，从而更不用提有多少制度性安排了。
间接资助指的是，政府向给予民间组织捐款的个人和公司提供减免税的待遇，并给民间组织的收人以减免税待遇。对于民间组织的减免税收制度，将从捐赠人与受赠人两方面极大促进民间组织的不断壮大与发展。从捐赠人的角度，他们更有动力将原本应该上缴政府的税款资助民间组织；从受赠人的角度，民间组织可以从事一些经营性质的活动来扩大其运作资金。但是至今为止，一方面，我国还没有一部专门针对民间组织而制定的税收法。我国民政部门与税务部门在具体税收政策上仍然存在分歧，主要表现在两个方面：(1)社区服务的民间机构是否能享受税收优惠待遇，往往因人因时因地而异；(2)对于民间组织的收入特别是一些经营性项目的收入，是否需要纳税，各地有不同的政策。例如，温州和上海先后出台了《行业协会管理办法》明确作出民间组织的免税规定。事实上往往在一些发展较好的城市，民间组织能够享受经营性收入的免税待遇。其实，经营性收入的免税前提应该是这些收入用于民间组织成立之初的宗旨——公益事业，可是，由于税收制度的不完善，同时也导致了许多民间组织利用经营性收入的免税政策谋取私益。另一方面，目前我国关于公益性事业捐赠行为的全国性法规至少有3个：1999年8月，我国历史上第一个有关非营利组织的专门法案《中华人民共和国公益事业捐赠法》出台；2001年1月，财政部、国家税务总局、海关总署联合发布的《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》；2001年3月，财政部和国家税务总局发出的《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》。分析这三部法规，虽然《中华人民共和国公益事业捐赠法》对公司和其他企业、以及自然人和个体工商户的捐赠行为作出减免税收的规定，但是，对于如何具体实施各类减免、减免到何种程度等等，该法规都没有给予明确规定。这使得该法律由于没有具体的实施细则，而几乎成为一纸空文；虽然《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》也对企业、事业单位、社会团体和个人向民间组织的捐赠行为作出了减免税收的规定，可是，这一通知只是一个小范围的试点。一方面，试点地区的财政和税务部门并不一定要按照《通知》规定来执行；另一方面，这一《通知》并没有在全国范围实行；尽管《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》对境外捐赠人的捐赠行为作出了减免税收的规定，然而与我国国内民间组织发展所需要的资金相比较而言，这部分捐赠只是杯水车薪。由此可见，我国还没有真正建立起一种激励公司及个人向民间组织捐赠的税收制度。
（三）社会监督机制的不健全
目前各种各样的基金会对部分民间组织的投资捐赠往往占其资金运作总量的一半以上，因此，这些基金会对这些民间组织的发展方向有着很大的发言权，而民间组织为了筹集到更多的资金，自然也就会牺牲部分的原则立场。这样一来就使民间组织陷入了一种循环：“花钱是为了申请到更多的钱，而得到的钱又为了以基金会满意的方式花出去。”[4] 这样，通过不断地拿钱花钱，会使其组织内部人员也相应地获得各种利益，甚至有的民间组织“利用被援助、被救济者的痛苦做招牌来换取社会更多的赞助。为了不断地得到赞助而有意地不去彻底消除他们的痛苦。”这就与民间组织建立的初衷真正地背道而驰了，这也说明民间组织由于其非营利性的初衷更需要社会的监督。从而来消除那些打着民间组织的旗号实际谋着私利的组织、以及杜绝对民间组织价值原则的偏离。
一方面，民间组织筹集经费的途径和方法是多种多样的，其中包括从事一些经营活动。实际上，作为非营利的民间组织是可以营利的，但经营所得到的收入应该只能用于公益性分配。然而，由于目前我国对于民间组织的社会监督制度的不完善，导致许多民间组织将经营所得到的收入用于私益分配上。这样就招致许多人对民间组织从事营利活动的非议。于是，恶性循环使得民间组织不能营利，而不能营利势必造成民间组织正常开展活动的资金匮乏，制约了民间组织进一步发展，最终又在人们心中造成民间组织无用的观念。实际上，对我国民间组织的社会监督机制不健全主要反映在我国民间组织的具体运作情况不为人所知。换句话说，公众或企业捐的钱花在了哪些方面、怎么花的、结果如何等等情况除民间组织自身以外没人知道。公民没有渠道向民间组织要求查看它们的财务状况或运作情况；另一方面，我国的民间组织往往不公开编制出版组织年报，从而主动要求接受社会的监督。如果说民间组织是作为一个公共机构为公共利益谋福利的话，那么它就必须对公众负责，对公众透明。而一套健全的社会监督机制是使其负责、透明的关键措施之一。
二、当前我国民间组织发展的制度建设建议
针对阻碍目前我国民间组织健康发展的不利性制度因素，政府应该积极地建立起有利于我国民间组织进一步健康发展的制度框架。
1．建立一套完备的民间组织立法体系
根据清华大学NGO研究所的调查显示，除合法登记的民间组织之外，仍存在大量非法独立开展活动的组织，它们没有在任何部门登记，也没有挂靠在任何单位或合法登记团体之下[5]。随着我国社会的进一步发展，这类非法开展活动的组织数量会越来越多，类型与开展活动的形式也将越来越多样化，加上控制型的登记管理制度也将迫使越来越多的民间组织转入非法运作的队伍中。最后的结果很可能就是，大量非法运作的民间组织存在于法律的盲区。因此，国家应该尽快制定一部关于民间组织的统一规范的基本法。这一基本法应该能够涵盖除政府、企业以外的所有的民间非营利组织，包括社会团体、民办非企业单位以及上述未登记或转登记团体在内的各种民间非营利组织。这个基本法的主要内容应当包括：重申《宪法》规定的公民结社权利；明确登记注册是公民实现结社权的法律形式；通过登记注册赋予民间非营利组织以法人或其它合法地位；对合法的民间非营利组织提供财政税收上的优惠政策；对各种民间非营利组织加以法律上分类，并定义和区分不同分类的法规政策；认识与承认那些未经登记或按现行政策难以登记的民间非营利组织的起码生存空间，而从法律和政策上对其活动进行规范和制约，等等。在这一基本法的制度框架基础上，建立一系列针对民间组织的专项法律，如培育服务型登记管理制度；税收制度在促进公益上；完善的社会监督机制；非营利分配性评估制度等。
2．建立培育服务型登记管理制度
以上分析了目前我国民间组织的登记管理制度对民间组织合法性地位获得的诸多限制条件。这种限制可以被理解为“控制型管理”取向。与此相反，我国政府应该建立起一套“培育服务型” 的登记管理制度。所谓“培育服务”，指政府基于培养、促进民间组织发展的角度去管理这一部门，并提供一切必要的政府服务，目的在于促进民间组织的健康发展，培养民间组织的主体意识及责任权利意识，提高民间组织的社会公信度，最终使该部门成为一个独立、有效运作的部门积极参与到解决各种社会事务问题中。具体作法是：废除双重管理体制，同时建立一个单一部门(例如，目前民政部门下属的民间组织管理局)，对民间组织进行统一的登记管理；取消最低启动资金的限制；根据需要就某些类型的民间组织作出必须登记的规定，而其它所有类型的民间组织本着自愿登记注册的原则，对于这些自愿登记的组织，政府给予制度化的直接资助、税收减免及其它多方面的优惠政策；而随着民间组织的进一步发展成熟，我国可以适时减少必须登记的民间组织的类型。最终使所有民间组织自愿地而不是被迫地接受政府的管理及服务，这种自愿登记注册的原则有利于培养民间组织的主体意识和责任权利意识。
3.建立真正促进公益事业的税收制度
在转型时期市民社会发展相对落后的我国，政府的资助对资金相对缺乏的民间组织发展是至关重要的。因此。政府对民间组织直接资助的制度化应该是保证这类组织运作资金充足的一个重要手段。政府应该将其税收中的固定一部分专门用于资助各类经过登记注册的合法民间组织。根据当时社会的需要，确定不同类型的民间组织所享受资助的百分比。在民间组织收入减免税方面，应当明确规定申请减免税的条件、减免的范围，对民间组织经营项目的收入，应当按照税种区别对待；在资源税、流转税层次，视同企业经营，以保证平等竞争，但对用于补偿民间组织公益服务成本的经营收益，则应当免征所得税[6]。
与政府间接资助民间组织发展的制度安排密切相关的是从捐赠方的角度对社会捐赠行为减免税的规范立法。事实上，社会捐赠行为如果得到一个社会的广泛支持和参与，那么该社会的民间组织发展将有着更坚实的经济保证。然而，这种公民的广泛支持与参与需要一种税收制度加以激励与保障。虽然我国目前对于公益事业的捐赠立法有三个，却普遍存在缺少具体操作性的问题，另外，建立在流转税基础上的税收制度及较低的减免限额都极大地挫伤公民捐赠的积极性。因此。在这方面，民政部门应该积极与立法、财政、税务等部门沟通并通力合作，共同推进社会捐赠法制法规的具体建设，合法保护捐赠方的权利；在捐赠方的各类减免税问题上达成共识，出台具体的捐赠税收优惠政策，明确规定捐赠方申请减免税的条件、以及减免的范围及数量；应逐渐将税收制度建立在以收入税为主的基础上，并在此基础上逐渐扩大减免限额等。当然，一部专门针对民间组织的资助型税收法的建立是根本。
4．建立完善的社会监督机制
通过完善的社会监督机制，一方面使公民更好地了解这一部门、树立起一种主体责任意识参与监督管理；另一方面使民间组织更贴近社会、更好地服务于公民的利益要求。
根据其它国家第三部门的成功经验，一个完善的社会监督机制需要建立在“公开原则”的基础上。具体而言，民间组织有责任向社会提供详细资料来通告和解释自己是如何为其公益目标开展其职责范围内的工作的。这些资料事实上应该包括财务状况、决策过程、具体计划安排和如何确立目标的优先级等四个方面。所谓财务状况，包括组织怎样筹措和募集资金、并且如何使用；决策过程侧重于机构是如何决策和行使其行政职责的；具体计划安排则包括计划安排是否使目标群体受益、是否改变和提升了目标群体的生活质量等；优先级则主要围绕组织的价值取向、首要目标与次要目标等方面。任何公民都可以就上述任何一个方面或多个方面向民间组织提出资料索取和质询。
5．确立一种非营利分配性评估制度
为了对民间组织的营利问题进行监管，可行之策就是推行民间组织的非营利分配性评估。主要做法是建立一系列评估指标，包括治理结构、资金使用与运作、经营收入的比例、财务与信息的披露、劝募的信息、筹资行为、组织所得是否用于成员分红等方面。“评估的组织者可以是政府指定的某部门，如审计组织，也可以是类似美国的NCIB (全国慈善信息局)和PAS(公益咨询服务部)这样的独立评估机构。前者是由政府机构执行评估，后者由独立的第三部门支持组织(其本身也是第三部门组织)执行评估。”[7] 在我国民间组织还未发展成熟的情况下，由政府机构执行评估功能是可行也是必要的，再以接受来自公民个人的监督投诉为辅助。但是，最终的发展目标是由独立的民间组织自身来执行评估任务。
当下，全社会正致力于和谐社会的打造中，和谐社会的一个重要标准就是大家都有表达意见和讲道理的地方，而民间组织可以为此提供很好的平台；同样，国家与社会间良性、和谐的互动更需要民间组织的协调与平衡。因此，当制度文明深入人心，制度建设不断照着理性的方向发展，这种可求的和谐定会到来。
[参 考 文 献]
[1][7] 秦晖.第三部门、文化传统和中国改革——关于我国第三部门历史、现状与未来走向的若干问[EB/OL].http://www.gongfa.com/qinhuidisanbumen.htm,2007-10-05.
[2] 谢海定.中国民间组织的合法性困境[J]法学研究,2004,(2):19-34.
[3][5] 邓围胜.中国NGO问卷调查的初步分[EB/OL].http://www．usc.cuhk.edu.hk/wk.v.zdelails.asp?id=1676, 2007-10-05
[4] 李景鹏.关于NGO若干问题的探讨[A].全球化下的社会变迁与非政府组织[C]上海: 上海人民出版社,2003.143-156.
[6] 孙炳耀.澳大利亚非赢利组织及其对中国的启示[EB/OL]http://www.social-policy.info/1032.htm,
2007-10-05