农村民间组织在建设社会主义新农村中的角色分析
(山东大学政治学与公共管理学院 山东济南 250100)
摘要：社会主义新农村建设是破解“三农”难题，实现国家经济发展和社会稳定的一项重要政策。农村民间组织是新农村建设的一支重要力量。农村民间组织在新农村建设中扮演着“粘合剂”、“动力源”、“蓄水池”、“安全阀”和“倡导者”等重要角色，但在实际发展的过程中，存在着一些制约农村民间组织角色发挥的因素。因此需要创新农村民间组织发展的制度环境，保障农村民间组织在社会主义新农村建设中的角色发挥。
关键词：新农村建设；农村民间组织；角色；制约因素；制度创新
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出建设社会主义新农村的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求, 坚持从各地实际出发, 尊重农民意愿, 扎实稳步推进新农村建设。坚持“多予少取放活”, 加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围, 强化政府对农村的公共服务, 建立以工促农、以城带乡的长效机制。搞好乡村建设规划, 节约和集约使用土地。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民, 提高农民的整体素质, 通过农民辛勤劳动和国家政策扶持, 明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。[1]新农村建设是国家重要的经济发展政策。一个经济发展、社会稳定的农村是国家长治久安的重要保证。但是新农村建设涉及政治、经济和文化等多个方面，市场和政府无法囊括农村的所有事务，这也为农村民间组织介入新农村建设创造了制度空间。农村民间组织的优势可以使新农村建设更好的发挥作用。
一、问题的提出
20世纪80年代以来，作为一种应对政府失灵和市场失灵的组织创新和制度创新，非营
利组织在西方社会兴起，并且日益发展成为一支经济社会发展的重要力量。从世界范围看，研究非营利组织的著作和机构很多，但是，由于各国的法律结构和社会传统不同。因此，各国对处于政府与市场之间的组织形态的称谓多种多样，有的称为“非政府组织”(Non-government Organization) ,“志愿组织(Voluntary Organization)”,“慈善组织”(Charitable Organization),“公民社会组织”(Civil Society Organization),“第三部门”(Third Sector)等等。我国学术界多采用非政府组织或非营利组织的叫法，而我国政府则称之为民间组织。由于有着不同于西方的社会结构和制度文化，使得在中国难以找到严格符合这一标准的组织。所以这里采取民间组织的叫法。民间组织是一个颇具中国特色的词汇。它是不以赢利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式的社会组织。[2](P4)有了民间组织这个概念，农村民间组织的界定也就水到渠成。结合民间组织的定义，我们把农村民间组织定义为：主要是指由农民自愿组成的，或者是在政府推动和支持下成立的，但参与主体主要是农民，按照“民办、民管、民受益”的方式运行的，以维护农民的公共利益或相互利益而成立的，不以营利为目的的社会组织。按照组织的性质我们可以把农村民间组织分为互益型和公益型。
1.互益型农村民间组织。主要是以服务会员为主，提供农业生产、销售、技术推广等服务的经济类社会团体，如农民专业技术协会和农民合作经济组织。
2.公益型农村民间组织。其服务对象没有明确的限定，大多数都是面向农村社区全体居民。按照其活动的范围可以分为：农村社区公益组织和农村实体性社会服务机构（现行法律称为民办非企业单位）。
①农村社区公益组织：是活动在本社区内，以本村村民为成员，成员主要来自于本村村民，以致力或服务社区公益为目的的组织。从其服务的内容来分可以划分为：教育类公益组织，如乡村幼儿园、乡村学校；文化娱乐类公益组织，如乡村剧院、文化室、图书馆、篮球队等；公共卫生类公益组织，如卫生所、诊所、计划生育协会。
②农村实体性社会服务机构：为农民生产经营和日常生活提供资本、科技、法律、财务、信息、人才、劳动力、土地、房产等要素服务的组织。
近年来随着农村经济的发展，农民阶层分化的加快，农民对组织的需求增强。我国农村民间组织获得良好的发展契机。目前全国已登记和未登记的乡村两级的民间组织已超过300 万个,占全国总数的三分之二以上。[3](p30)农村民间组织在完善农村公共服务机制、促进社会经济协调发展等方面发挥着市场与政府难以替代的作用。积极引导这些农村民间组织健康发展,对推进新农村建设,实现“工业反哺农业、城市支持农村”的建设方针的实施具有重要的现实意义。
二、农村民间组织在新农村建设中的角色定位
农村民间组织秉承公益性和志愿性,这些特性决定其本身具有一种建设乡村、服务乡村的使命感，不会像企业那样为追求利润最大化，而偏离了新农村建设的最终目标；更不会像政府一样把农村作为一个控制单位而肆意的管理。农村民间组织贴近农村，了解农民的真实需求，在新农村建设领域具有得天独厚的优势,能够增进农民之间联系,减少社会矛盾,挖掘社区资源,组织农民开展互助活动和提供公共服务，增强农民的社区认同感。可以说，对农村民间组织进行合理的角色定位，对推动社会主义新农村建设的具有重要意义。
1.农村民间组织是“粘合剂”，能够将原子化的农民组织起来
农民是新农村建设的主体。当前我国农民大都处于原子化和无组织的状态之中。如何将这些分散的农民组织起来是当前农村建设中的一项重要工作。这种原子化体现在政治、经济和文化等多方面。在公共资源和公共权力的获取上，慑于国家权威和政治强势，单个的农民个体话语权缺失；在具体的经济行为中，分散的农民难以承担市场经济的风险；在社会文化生活中，分散的生活状态使农民缺少一个公共交流和沟通的机会。因此，提高农民的组织化水平应当从三方面入手：一是增强农民利益表达的渠道；二是提高农民抵御市场风险、实现规模经营的能力；三是提供进行娱乐活动的公共场所。农村民间组织作为农村社会资本的聚集和社会资源的整合，可以将单个的农民组织起来，积聚成一种社会性的力量，来解决集体行动的困境。组织的价值就在于保证个体在可持续的基础上实现互动，从而创造出合作得以发展的要件之一重复博弈。在博弈和交换过程中，作为一种社会力量的农村民间组织，与单个的农民个体相比，在博弈中更有可能实现交换目标和满足个体利益。同时组织也可以动用各种正式的和非正式的组织规范来保证这种合作。通过不同类型的农村民间组织的整合，原子化的农民逐步被融合为一个强有力的整体。
2.农村民间组织是“动力源”，能够大力推进农村公益产品供给
农村公益产品的匮乏是新农村建设的瓶颈。政府由于以强制求公益，使得公益的价值难以真正得到体现；而以追求效率为目标的市场又不愿意提供公益，因为很多的农村公益物品排他性水平偏低；作为弥补政府失灵和市场失灵的制度创新，民间组织作为一种制度选择进入了人们的视野。民间组织秉承社会公益宗旨，以其利他主义、人道主义精神密切关注着社会的弱势群体。并以慈善、捐助、志愿者、扶贫项目的方式给与他们具体切实的帮助。他们开展的活动弥补了政府的伦理不足和公益缺失，传播了人道主义的伦理关怀，推进了农村社会的公正。同时农村民间组织来提供公益物品，具有其他两种组织形式所不可比拟的优势。首先，由于它产生于农村社区内部，扎根于基层，能够更深刻地了解农民的切实需要，针对需要提供相应的产品和服务。因此，具有比政府部门更灵活、创新机制和基层参与的特征。其次，兼顾公平与效率的优势。民间组织的非营利性决定了它不以追求利润最大化为目标,从而能够保证在提供公共服务过程中的公正性；而其公益性宗旨则代表了一种组织文化与理念,使得民间组织成为使命感最强的组织,能够保证其效率。因此，农村民间组织不是农村公益产品供给的无奈选择，而是动力源和主力军。
3.农村民间组织是“蓄水池”，集聚社会资本进而使农村民主得以运转
管理民主是新农村建设的题中应有之义。“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、
规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”[4](p195)通过以上的定义可以看出，社会资本作为解决集体行动困境的社会机制，是由社会网络、互惠规范及信任等要素构成的，它能有效兼顾自由与平等，促进社会合作，激发民众精神和公民意识，确保社会公正。作为公民自治载体的民间组织是社会资本的主要组织载体。帕特南认为，对于民主制度的绩效来说, 至关重要的是普通公民在公民社会中所表现出来的充满活力的群众性基层活动。在那些制度绩效高的地区，大量的存在着公民社团组织。他还指出,民主政府在面对强有力的公民社会时更负责任、更有效。与等级制的零碎组织或委托人结构相比，超越社会分裂而依水平状态组织的自愿社团更可能培育较广范围的社会合作，加强互惠关系，并因此更容易“使民主运转起来”。民间组织创造了公民交往的横向人际网络,成员在生活上是民主的,带有自觉、自愿和参与的风格,在管理上不是采用权力压服方式,而是通过说服教育,通过内部成员的自觉服从和相应的纪律束缚来实现自治管理的目标。成员之间基于民主价值原则上的形成的平等关系和长期生活在平行交流的民主合作氛围中，促使他们更容易形成相互信任的心理关系，社群自身的自治性规范的自我约束力也大大增强；反过来也会促进进一步的民主合作。同时这种社群组织的粘合作用也会激发公民精神，提高公民的公益意识和参与意识，从而能够培养人们的合作与团结精神、民主精神。民间组织正是通过为人们提供了一种信息传递、建立信任、理解、并达成共识的横向交往结构, 促进政府与公民的良好合作。
4.农村民间组织是“安全阀”，能有效的确保农村的和谐与稳定
“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距，这一差距正是经历着迅速的社会和经济变革的国家所具有的一个极为突出的政治特点，它使这些社会政治不安定的主要原因，是国家整合的主要障碍之上。”[5](p71-72)由于我国在计划经济时代实行“城乡分治、一国两策”，使得农村经济发展远远落后于城市。农民有着各个方面的利益要求，他们既意欲谋求政治上的合法地位，又欲求在市场中获取利润，更期冀精神和文化生活充盈。但是农村的经济发展现状不可能完全满足农民个体的政治、经济、文化、社会福利、社会地位等方面的利益要求。“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。对政治体制来说，城市内的反对派令人头痛但不致命。农村的反抗才是致命的。得农村者得天下。……如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础”。[5](p267)。任何一个社会都应有自己的社会安全阀机制，以调节社会矛盾，缓和社会冲突。农村民间组织正是这种力量，它类型多样、分布广泛，可以提供多元化、多层次、高质量的服务，可以及时化解矛盾。作为社会安全阀机制，民间组织的作用在于引导农民采用理性方式解决问题，引导农民采用利益表达的合理方式，走向理性，降低暴力冲突事件和一些“退出行为”的发生，促进农村社会的稳定与和谐。民间组织的重要功能就是为各种利益群体提供了利益表达渠道,尤其在发生利益冲突时，可以提供足够可信任的协调机制，化解不同程度的利益矛盾和冲突，从而保障社会的平稳发展。当农村的社会矛盾激化时,民间组织由于扎根基层，可以及时觉察矛盾并提前做出预警,避免把日常的矛盾酿成大规模的群体性事件,把矛盾消灭的萌芽之中。倘若冲突发生不可避免,农村民间组织则应发挥调节的角色，把冲突造成的损失降低到最小。还可以作为农民的代表向政府表达意愿，为政府决策提供参考，同时对政府行为构成外部制约，使农民的合法权益得到保护。
5.农村民间组织是“倡导者”，推动乡村文明的实现。
农民素质的提高是在潜移默化中取得的，提高农民素质不仅需要政府文化部门的大力宣传，更需要在农民之间培养一种道德观念和责任意识。农村民间组织开展的教育、培训活动，使农民学到了技术，开阔了视野，自觉摒弃了落后的思想观念；而农村民间组织所蕴含的志愿、公益的组织宗旨和民主参与、自我管理、互相协商的组织运作模式，能够增强农民的主人翁意识。这些都有利于乡村文明的形成。
三、制约农村民间组织在新农村建设中角色发挥的因素分析
随着新农村建设的逐步推进，农村民间组织获得快速发展的契机，在农村经济和社会发展的过程中扮演着越来越重要的角色。但是目前农村民间组织发展还面临着不少问题，制约着农村民间组织在新农村建设中的角色发挥。
1.资金的缺乏制约农村民间组织功能的发挥
资金是组织生存和发展的生命线，我国农村民间组织收入的主要来源是会员缴纳的会费、政府资助和一定的社会捐助这三部分。然而这些收入与无法满足自身活动的开支的需要，资金的匮乏已经成为制约民间组织发展的瓶颈，资金的不足一方面，会导致农村民间组织的背离非营利的宗旨，开展营利性活动。另一方面使其难以划拨出资金去参与新农村建设，因为一部分农村民间组织仅仅能够维持自身的运转，有的甚至达到难以维持的境地，在这种组织生存都面临困境的情形下，服务新农村建设也是心有余而立不足的奢望。
2.独立性缺失使得农村民间组织与其服务宗旨相背离
农村民间组织应该本着“民办、民管、民受益”的方式运行。但实际上，由于政府掌握着农村民间组织发展所需要的各种资源，民间组织都希望与政府保持密切的联系以获得政府的各项支持。而目前我国没有一套完整规范政府与民间组织关系的法律体系，掌握多种资源的政府在处理同农村民间组织的关系中获得强势地位，政府希望把在地方上发展的比较好的民间组织纳入到自己的控制范围之中，以方便管理。农村民间组织所期望的合法地位和财政税收方面的优惠是服从政府的控制为前提的，这样民间组织也就经历了由民办向官办的蜕变，成为政府权力触角的延伸，组织的宗旨也就发生改变，更多的是站在政府的角度去开展活动而不是以农民的利益为己任，失去了服务“三农”的作用，最后造成组织使去农民而逐步萎缩。
3.内部制度不完善，运作不规范影响其社会公信力
许多农村民间组织在创立初期，多是靠发起人的个人魅力和艰苦创业的精神把成员凝聚在一起使组织逐步发展壮大的。这种模式在无形之中助长了组织领导者的家长制作风，会员大会和监事会等机构不健全，导致组织不依照既定章程开展活动，无法形成规范的运作体系。更有甚者，有些农村民间组织背离了非营利的宗旨，私分钱财，偷税漏税，违背组织成立时与会员之间协议，损害农民利益。这些行为使得农民对组织的宗旨产生怀疑，严重损害了农村民间组织的社会公信力，社会公信力的降低使得农村民间组织在新农村建设中缺乏深厚的群众基础，制约了农村民间组织在新农村建设中的作用发挥。
4.专业人才的匮乏令农村民间组织的发展缺乏后劲
农村民间组织的发展需要专业人才，奥多·舒尔茨曾经指出:“土地本身并不是使人贫困的主要因素,而人的能力和素质则是贫困的关键。”[6]农民是构成农村民间组织的主体，农民素质的高低是决定农村民间组织能否快速发展的关键因素，但长期以来,受多种因素的影响，农民的受教育程度低，农村人才匮乏。无法满足农村民间组织的发展需要，组织只能从外部寻找所需要的人才，而目前我国农村民间组织的工作人员待遇低，职业声望缺乏社会认可，加之相关配套的人事和社会保障制度没有建立起来，无法吸引到高层次的人才，也就导致农村民间组织的发展缺乏前瞻性。
四、充分发挥农村民间组织在新农村建设中作用的政策建议
从上文中我们可以看出，农村民间组织的发展与建设社会主义新农村的现实需求相比，其理论上的效能与实践中的影响尚有一定距离，制约着它在新农村建设中角色的发挥。所以培育和发展农村民间组织已经成为当前一个非常紧迫的课题。应该从法制环境、政府管理模式的创新和民间组织结构的优化三个方面入手培育和发展我国的农村民间组织。
（一）健全法律制度，营造农村民间组织健康发展的法律环境
目前我国农村的经济组织类型多种多样，可以划分为企业、合作社和农村民间组织的一个重要分支的农村专业经济协会三种。民间组织与前两者的区别在于其非营利性，但在实践之中，农民很难厘清三者的区别，尤其是合作社和民间组织的区分，大量的合作组织与农村专业经济协会实际上使一个机构，两块牌子。制定《民间组织法》。在法理上对农村民间组织的法律地位进行清晰的界定，划定农村民间组织与一些产业公司、中介组织和合作社的本质区别，这样有助于农村民间组织明确自己地位和角色，防止农村民间组织出现角色错位的情况；另外，以法律手段明确政府与农村民间组织的各自权利，规范政府对民间组织的管理手段，发挥农民在农村民间组织管理中的主导作用。这样有助于为民间组织的发展创造良好的外部环境。
（二）创新政府管理模式，推动农村民间组织的合理发展
优化农村民间组织发展的制度环境，制度环境决定着制度变迁的方向。发展农村民间组织是新农村建设的迫切要求，所以政府要破除不利于农村民间组织发展的制度障碍，在民间组织创造有利的发展环境。
1.创新民间组织登记管理制度，实行登记制与备案制相结合。目前，我国民政部门对民间组织实行的是双重管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管。这种管理体制对农村民间组织的资质要求过于严格，造成一些农村民间组织无法登记转而向工商部门登记，而更多的农村民间组织则选择体制外生存，这也就限制了农村民间组织在新农村建设中角色的发挥。因此应当创新民间组织的管理体制，采取登记制和备案制相结合的管理制度。备案制就是对那些不符合《社团管理条例》、《民办非企业单位管理条例》所规定登记条件，但是政治上没有问题，同时又有益于农村经济社会发展的农村民间组织单独列出来进行备案，这就为大量活跃在农村的民间组织开展活动提供便利，而且还方便民政部门对农村民间组织进行更好的管理，这样既打破了双重管理体制带来的登记门槛过高的问题，又为农村民间组织发展提供了更为广阔的空间。
2.乡镇政府应当适时的推进职能转变，把以前所控制的社会管理职能逐步转交给农村民间组织,这样既减轻了乡镇政府财政上的压力，还有利于农村民间组织在社会管理领域中作用的发挥。
3.加大对农村民间组织的扶持力度。而政府应该在税收减免、财政补贴、信贷支持和人才培养等方面为农村民间组织创造有利的发展环境。特别是在组织管理人才培养上，政府应当主动为农村民间组织建立人才库，定期举办管理培训班对组织中的中层管理者进行培训。建立民间组织相关的劳动保障机制，将民间组织从业人员的工资、福利待遇纳入正常的社会保障体系，以吸引各类专业人才投身农村民间组织发展事业中来。
（三）健全自身组织结构，促进内部机构优化
农村民间组织要建立民主决策制度，破除家长制作风，充分发挥会员代表大会、理事会、监事会的作用，以民主协商、公开公正的方式处理内部事务。建立以会员大会为决策中心，以理事会为执行组织，以秘书处、办公室为办事协调机构，用监事会来监督组织的年度计划、年度财务审计报告和平时的经济活动。做到各个部门相互钳制，避免个人或少数人说了算，遏制违法违规行为的发生，严格执行财务公开制度，定期向社会公布财务状况，保障会员、政府以及广大农民群众的知情权和监督权。
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收稿日期：2007-05-29
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