和谐社会语境下的非营利组织发展

和谐社会语境下的非营利组织发展

张晓军1， 齐海丽2

(山东大学政治学与公共管理学院 山东济南 250100)

摘要：如何构建社会主义和谐社会是我国当前面临的一个重大而紧迫的课题。非营利组织的发展对实现社会和谐具有重要的意义。然而，目前我国非营利组织的发展存在着许多问题，还无法满足构建和谐社会的要求，因此，必须通过多种方式来培育和发展非营利组织：一是政府要营造非营利组织发展的外部环境；二是要加强非营利组织自身建设，提高自我发展的能力。

关键词：和谐社会；作用；非营利组织；对策

The development of non-profit organization in a harmonious society

Zhang-xiaojun,Qi-haili

(The School of Political Science and Public Administration, Shandong university, ji’nan shandong 250100 ,China)

Abstract: How to build up harmonious society is an important and necessary task that our country must face. Non-profit organization plays an important role in the development of harmonious society. However, the development of non-profit organization exits many problems and it can’t satisfy harmonious society need. So some measures should be taken to cultivated non-profit organization. first, government deal with the relationship with non-profit organization, cultivate a good environment for non-profit organization; second, strengthen non-profit organization’ self   development, enhance self-development ability.  

Keywords: Harmonious society ; effect; Non-profit organization; suggestion

    20世纪80年代以来，非营利组织作为一种独立于政府和市场之外的第三种力量，它的兴起和发展给人类社会带来了极其深远的影响，已经日益发展成为一支经济社会发展的重要力量。美国约翰·霍普金斯大学研究非营利组织的专家莱斯特·萨拉蒙教授曾说：“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19 世纪后期的世界的重要性。”^[1](p243)由于各国的法律结构和社会传统不同，非营利组织在不同的国家有不同的称谓，有的称为“非政府组织”(Non-government Organization),“志愿组织”(Voluntary Organization),“慈善组织”(Charitable  Organization),“公民社会组织”(Civil Society Organization),“非营利组织”(Third Sector)等等，在这里我们采用的是国内学者王名的定义。他把非营利组织界定为：“非营利组织是不以营利为目的且具有正式组织形式,具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统社会组织”。^[2](256)

    非营利组织都具有以下几个特征：第一，非政府性。指组织在体制上独立，不受制于政府或其他社会组织。第二，非营利性。指非营利组织的活动不以营利为目的，组织所得盈余不得在管理者和成员之间进行分配，而应继续服务于组织的既定使命；第三，自治性。指非营利组织有一定的独立性及自主能力；第四，志愿性。指非营利组织成员参加活动不是强制性的，而是完全出于一种自愿，在组织的活动中有一定比例的志愿者参加。

    改革开放以后，中国的非营利组织获得了长足的发展,1988—2004 年间，我国非营利组织的数量年均增长近28%，2004 年的单位数是1988年的65倍。在各类非营利组织中，民办非企业单位的数量增长最快。2004年底，在民政部门登记的民办非企业单位数是1999年的近23倍，年均增速为87%。（请见下表）

     我国民间组织登记注册的单位数                               

单位：个

注：2000 年以前的基金会含在社会团体内。数据来源：《中国民政统计年鉴》2005

    经过多年的发展, 目前我国的非营利组织已经遍布城乡, 涉及社会生活方方面面,主要分布在教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域, 初步形成了门类齐全、覆盖广泛的组织体系。它们在各自领域开展形式多样的活动，并取得了明显的社会影响。如中国青少年基金会开展的希望工程项目，解决了贫困地区儿童失学的问题；中华慈善基金会对孤寡残疾等社会弱势群体的资助，帮助这些群体走上了自强自立之路；中国扶贫基金会的扶贫开发计划，使贫困地区的人民又迈向致富之路。还有一些规模不大，活跃在城市社区和农村的群众团体，如老年协会、青年支援者协会、各种体育团体，它们都在社会公益、服务社区和丰富居民文化生活方面发挥着积极作用。

    非营利组织的发展对于我国和谐社会的构建具有重要的意义，党的十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中给予了充分肯定，指出：要“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”《决定》里所说的自治组织、社团、行业组织和社会中介组织都属于非营利组织的范畴，其对我国和谐社会构建的作用具体表现在以下几个方面：

    随着我国市场经济的发展，社会转型过程中出现了一些新的社会阶层，阶层分化严重。由于受公共物品供给不足、信息不对称、分配机制失衡、自身先天不足等原因，社会上产生了大量的弱势群体。而且弱势群体的规模呈现不断增加的趋势，情况日益复杂，影响到社会秩序的稳定。社会公正是和谐社会的基础，弱势群体的存在，利益缺乏表达机制，严重影响到这部分人的公正地位。而政府作为公共事务的主体，由于存在着资金严重不足和效率低下等问题，在扶助弱势群体等方面显得力不从心。非营利组织具有贴近民众的先天优势，根植于社会，可以在社会基层和社会弱势层面开展社会救助、福利服务等工作。同时非营利组织的灵活性能够使其根据不同地区、不同领域适时做出调整，有针对性地提供公共物品，满足不同群体的需要。而且很多非营利组织以社会弱势群体和边缘人群作为服务对象，可以重新激活公共事务领域中政府的“治理盲区”，发挥拾遗补缺的作用。

    从维护社会稳定的角度，非营利组织发挥着安全阀的作用。在社会冲突出现时,最先觉察社会冲突的是扎根于人民群众之中的非政府组织。早觉察!发预警,就可以避免把局部矛盾酿成全局性冲突,避免把能够妥善处理的矛盾演化成不可调和的矛盾"在社会冲突发生以后,非营利组织又可以起到化解矛盾的润滑、稀释剂的重要作用"随着经济的发展,我国社会中已经有一个相当大的高收入人群,以非营利组织来动员这个群体,为低收入弱势群体状况的改善出钱出力,也是构建和谐社会的重要内我国经济体制由计划经济向市场经济转变，到目前为止各地的发展水平还很不平衡，有的地区还没有完全发育成熟，但有的地区又超前发展，从而导致整个经济体制在转型过程中形成了以市场经济为主体，还夹杂着再分配经济和互惠经济的复杂经济体系。在这种体系下，由于公共物品政府供应不足、信息传递滞缓、分配机制失衡等因素造成了一系列的社会问题，如社会分配不公、贫富差距扩大、大量弱势群体的出现等等。这些社会问题具有“历史性、多重性、复杂性和变异性”等特征。^[3]这时就需要非营利组织发挥作用。如残疾人联合会、工会、妇联、养老院等，他们直接面对社区居民。

因此，了解他们真实服务需求具有主动开拓社会服务的内在动力。非营利组织通过开展各种社会福利活动，可以解决弱势群体和边缘群体的生活困难，改善他们的生活环境，提高他们的生活质量。可以保障转型时期社会成员的最低生活需求，补充和完善社会保障制度，最终达到维护社会稳定、促进社会发展的目的。

    “没有社会制约的国家权力总是危险的和不可取的，它是对专制主义的放纵。”^[4](p120)。对国家权力的有效制衡，是实现社会和谐的重要保障。托克维尔提出著名的“以社会制约权力”思想，他指出，一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会可以对权力构成一种“社会的制衡”。^[5](p67)由此社会权力作为与国家权力相抗衡的重要力量便成为政治学界关注的焦点。社会转型期利益格局调整的幅度加大，社会不稳定因素也呈上升趋势。尤其最近几年中群体性事件的增加更突出的反映出一些深层次的矛盾。如何消解这些矛盾，维护社会稳定，除了建立有力的社会控制机制、有效的社会监督机制以外，还必须发挥非营利组织的作用。非营利组织作为社会力量的重要载体，可以将一个个分散、孤立的个体，特别是弱势群体组织起来，引导民众在制度化范围内积极参政，形成一种能够对公共权力进行有效监督的社会权力，以达到政府与公民的良性互动，避免公民直接与国家的对抗。即使政府某项政策引发了民众的不满,非营利组织也是缓冲地带，能够起到及时疏导群众中的不满情绪、释放社会中积累起来的各种冲突因素的作用。进而防止不稳定因素的积聚和蔓延，从而使各种矛盾和冲突在理性、法制的范围内得到化解，达到社会和谐。

    非营利组织可以利用内部建立起来的契约性规则，对一定范围内社会群体的行为进行规范、约束和指导，并对其他社会群体产生辐射影响，培育社会成员的诚信意识，建立起社会公德的制度基础。许多非营利组织“其工作人员是些基于有着共同的信念、目标和兴趣的个人之间的联系之上的，具有志愿性。”^[6]他们在开展活动时具有奉献精神，倡导个人品德和社会公德。经常参加公益活动的人们，受到非营利组织工作人员的人格感染，他们的思想境界、道德修养就会不断提升，而接受各种志愿服务和慈善机构援助的群体，不仅摆脱了生活上的困境，而且也受到了道德上熏陶。通过非营利组织开展的公益活动，人们可以学习和实践公共道德，掌握文明生活的规则，懂得与他人友好相处的方法，关心共同利益，积极参与社会生活，提高自身的修养，进而在全社会形成良好的道德风尚，提高全社会的道德水平。因此，非营利组织可以在民众中起到很好的榜样示范作用，培育良好的社会主义道德诚信。

    自然环境是人类赖以生存的物质基础。和谐社会不仅要求人与人、人与社会的和谐，还要求人与自然环境的和谐。人与自然的不和谐势必影响到人与人的和谐和人与社会的和谐。然而，随着经济的迅猛发展，我国的生态破坏、环境污染、资源短缺等问题日益严重，生态环境保护的任务越发艰巨，政府和市场在这一问题上都存在缺陷，因此，要推动人与自然的和谐相处，就必须强调非营利组织与政府、企业间进行协调合作。非营利性组织在环境保护中的重要作用具体体现在：一是开展环境宣传教育、倡导公众参与环保。非营利组织可以开展各种宣传活动，普及环保知识，提高基层民众参与环保的意识和能力。二是为环境保护提供政策建议。非营利组织通过向政府提供调研报告和推动有关环境方面的公民听证会等多种途径影响环保法律法规的制订和完善，推动政府对环保工作的关注。

    如上所述，非营利组织是构建社会主义和谐社会的重要力量。但对于非营利组织在社会主义和谐社会中的作用，我们还应该给予正确的认识和评价，与西方相比我国的非营利组织产生和发展的时间都比较晚，还不成熟、不完善，还存在着一定的局限性，其理论上的效能与实践中影响尚有一定距离，制约着它在和谐社会中作用的发挥。所以培育和发展非营利组织已经成为当前一个非常紧迫的课题。应该从政府与非营利组织自身两个方面入手培育和发展我国的非营利组织。

    政府在培育和发展非营利组织的有不可推卸的责任，我国政府理应为非营利组织的成长提供良好的法律环境和合理的制度框架，以为其发展营造良好的外部环境。具体来说，我国政府在培育非营利组织的过程中，要以下几个方面入手：

    完善的政策法规环境是推动非营利组织健康发展的重要因素之一。从国外的经验来看，日本、韩国等国家的非营利组织在20世纪90年代中期兴起，都是以法律政策环境的改变为转折点的。当前最为迫切的是，根据社会主义初期阶段实际和我国非营利组织发展的需要，建立有利于非营利组织发展的法制环境。法律的支持是一个组织有效开展活动的重要前提。在我国有必要出台一部非营利组织法,以立法的形式确立非营利组织的社会地位，明确政府与非营利组织的关系，即是一种平等合作的关系，界定政府部门与非营利组织在公共管理中的权责关系，使我国的非营利组织沿着法制化的轨道向前发展。具体的措施：首先，给予非营利组织充分的自治权，让他们通过民主程序选举组织的主要管理人员，赋予其领导者足够的管理控制权；其次，创新财政资助方式。根据公平竞争原则，对非营利组织的服务能力进行评估，采用国外普遍使用的政府采购、特许经营、资金补贴等方式向民间组织购买服务。

    目前，对我国非营利组织的登记管理实行的核心体制是双重管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管。这种管理体制对非营利组织管理过于严格，造成许多非营利组织通过在工商部门注册的方式取得合法身份，更多的非营利组织则选择体制外生存，这也就限制了非营利组织维护社会和谐功能的发挥。而对于专业性比较强的非营利组织像学校和医院，民政部门则缺乏相应的专业背景，在对它们的登记、审批管理时民政部门显得力不从心，从一定程度上也不利于对这些组织进行监督管理。因此，应该对现有的管理体制进行创新，参照日本对非营利组织进行分类管理模式，对于专业性强的非营利组织可以指定相关的业务管理单位以方便管理。对于一般的社会团体则由民政部民间组织管理局专门负责登记管理。既打破了双重管理体制的束缚，又可以加强监管的效果，同时为非营利组织发展提供了更为广阔的空间。

     首先，在政府职能转变过程中,政府应把以前所控制的社会管理职能逐步转交给非营利组织,充分发挥非营利组织在社会管理中的作用。其次，完善非营利组织税收优惠制度。税收政策是调控非营利部门发展的重要手段，也是鼓励公益事业发展的重要激励机制。政府要完善税收优惠法规，对向非营利组织捐款的组织和个人进行税收优惠，将非营利组织的税收法律纳入到整个税收系统中。这样才能使非营利部门真正获得优惠，更好的从事社会公益事业。最后，在员工培训、工资福利、医疗保险和养老保险等各项制度上给予政策上的有力扶持。建立非营利组织自身的人力资源管理体系和相关的制度规范。对专职工作人员和志愿者的工资、福利保障等方面做出相应的规定。切实保障非营利组织工作人员的利益，增强非营利组织的活力。

     由于历史和现实的原因，我国非营利组织还很不成熟。无论是内生型的非营利组织还是外生型的非营利组织，都普遍存在资金匮乏、制度不健全、人才缺乏、对外交流不够等问题。当前，我国非营利组织完善自身主要应从以下几个方面做起：

（1）提高自身的筹资能力，建立多元化的筹资渠道，为其构筑和谐社会提供充足的资金保障。市场经济条件下，资金对于非营利组织的生存和发展有着决定性的意义。但资金匮乏是目前我国非营利组织发展所面临的最大障碍。我国非营利组织支出规模很小，据2000年调查数据显示，近三分之二的组织年支出在十万元以下，所有组织的平均支出规模为19.97万元。而从我国非营利组织的收入状况看，资金来源较为单一。仅政府提供的财政拨款、补贴和会费收入就占了非营利组织收入来源的70%以上，个人和企业捐款只有10%，而营业性收入仅占总收入的6%左右。^[7](P57)我国非营利组织的收入来源单一，过分依赖政府导致其官僚化、行政化倾向明显，没有实现真正意义上的独立和自治。这种状况使得民众对非营利组织的能力产生怀疑，社会认可度较低，要摆脱这种受制于政府的现状，就要采取以下几点措施：首先，资金来源的多元化，在积极争取政府财政资助的同时，主动寻求与企业的合作，扩大经营性收入，提高自身的筹资能力；其次，利用高质量的服务，提高自身的知名度和美誉度，增强自身的市场竞争力；最后，非营利组织要建立专门的筹资机构，在秉承公益使命的前提下，广泛吸纳社会捐赠。

（2）加强人力资源管理，为建设和谐社会做好人员贮备。当前我国非营利组织的活动能力、创新能力和可持续发展能力不足主要原因在于缺乏专业人才。在被调查的非营利组织中，有6.9%的非营利组织没有专职人员（虽然它们没有专职人员，但一般都有兼职人员）；33.5%的非营利组织专职人员在1-4人之间；38%的非营利组织专职人员在5-9人之间；40人及以上的非营利组织只有2.2% 。从被调查的非营利组织职员的文化程度看（这里仅包括专职与兼职人员），初中文化程度以下的职员占所有职员的11%；有高中和中专文化程度的职员占31.7%；有大专文化程度的职员8525人，占27.4%；有大学本科文化程度的职员占27.8%；有研究生文化程度的职员占3.07%。^[7](p53)非营利组织吸引优秀的员工有两条途径：一是强调组织的使命和愿景，培育一种组织文化。非营利组织的工作长期以来都是由有热心的志愿者来承担，志愿者有奉献社会的工作热情和服务民众的志愿精神。由于资金不足使得非营利组织无法提供像企业那样有竞争力的工资，因此非营利组织要通过组织的使命和愿景来对员工进行激励，培育一种组织文化来吸引人才。在员工加入组织以后，组织的主要任务就是为他们提供良好环境，满足他们的各种需求，为个人的才能施展提供足够的空间，使他们以一种积极的心态提供志愿服务。^[8]二是加强员工和志愿者的培训，使员工和志愿者在非营利组织开展的活动中发挥更大作用。

（3）强化内部自律机制，提高社会公信力，为构筑和谐社会树立良好的社会形象。非营利组织主要从事的是社会公益活动，因此源于社会责任感和使命感的“道德驱动下的自律”是非营利组织内部的主要自律机制。但是目前非营利组织公信度不足已经成为制约其发挥社会效能的一个重要因素。为此，非营利组织就要在树立自律意识，强化自律机制，要实现道德驱动的自律和制度化自律两者相结合。非营利部门的自律分为行业自律和组织内部的监督机制。在行业自律方面，要强化其社会公共责任和行业责任，引入行业认可制、行政赞许制和行业规制。从内部监督机制看，要完善内部治理结构，加强财务管理，对资金运作实行监管。

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收稿日期：2007-03-30

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