建立贯彻实施行政许可法的制度保障机制

 

　 法律需要好的制度机制保障实施。制定与上位法不冲突、能操作、有特色的制度规范，将上位法的规定落到实处，是行政机关制定发布部颁规章的立法目的。随着《中华人民共和国行政许可法》的出台，（以下简称《行政许可法》）民政部颁发了《民政部门实施行政许可办法》（以下简称《办法》）。《办法》作为上位法的配套规章，将国务院要求的统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定制度，实施行政许可的具体工作程序制度，对被许可人的监督检查制度，实施行政许可的责任追究制度等四项制度进行了规范，为民政部门贯彻实施《行政许可法》提供制度保障。
　 便民原则，行政许可立法的价值取向
　 行政许可是依申请而实施的具体行政行为。申请人提出申请，行政机关审查申请后实施行政许可，从形式上看，很像是“百姓求官”。以前，申请人申请行政许可，不仅程序复杂，环节多，手续烦琐；而且因行政机关的工作作风问题，给申请人带来很多不必要的麻烦。如申请人申请民间组织成立登记，往往因申请书书写不规范，要跑登记管理机关多次才能受理；申请人办理民间组织登记，有时要进好几个门，上下楼好几趟才能搞清楚如何申请。行政许可不便民，行政机关不能为申请人提供优质服务，影响了政府及部门在人民群众中的威信。为此，《行政许可法》将便民原则作为立法的价值取向，规定了统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定制度（简称“一个窗口对外”制度），为申请人提供格式文本制度，将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限和申请需提交的全部材料目录等在办公场所进行公示的制度，说明解释、提供准确可靠信息制度，允许申请人当场更正申请制度，即时告知补正制度（被称为“一次性告知、二次受理完毕”制度）等。《行政许可法》规范这些制度的本意，就是要求实施行政许可的行政机关以民为本，为申请人提供优质服务，不得把实施行政许可变成扰民工具。如“一个窗口对外制度”，要求受理申请从一个受理科室窗口进入，从同一科室窗口送出行政许可决定，申请人不必再跑几个办公室；“一次性告知、二次受理完毕”，要求行政机关一次将需要补正的全部申请材料和申请材料的法定形式告知申请人，不让申请人跑第三次。这些制度的实施，将很大程度上方便申请人，可以为申请人提供优质服务。《办法》将《行政许可法》规定的这些便民制度更加细化，使之更具有操作性，为其实施奠定了基础。
　 规范程序，为以程序性公正求得实体公正
　 实施行政许可事项在申请与受理、审查与决定过程中，必须保障申请人、利害人的合法权益。行政许可要做到公开、公平、公正，必须保障申请人、利害关系人的知情权、参与权、监督权。同时，《行政许可法》还赋予申请人、利害关系人享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权、要求国家赔偿等行政救济权利。为了保障申请人、利害关系人的合法权益，《行政许可法》专章规定了实施行政许可的程序。在程序中，实施行政许可的机关必须履行的告知义务有：告知申请人不受理，告知向有关行政机关提出申请，告知申请人一次性补正的全部材料，告知利害关系人听取意见，告知申请人不予行政许可并说明理由，告知申请人、利害关系人可以陈述、申辩，告知申请人可以要求举行听证等。如果不履行告知义务，实施行政许可的机关必须承担法律责任。告知义务的履行应当有程序的制度监督制约，申请人、利害关系人的权利应当有程序的制度予以保障。《办法》结合民政业务中民间组织登记、殡葬设施审批、假肢和矫形器生产企业资格审查以及制作师资格确定等行政许可事项，进一步明确了民政部门实施行政许可过程中应当履行的义务，力争做到以程序性公正保障实体公正，而且既能操作又具有民政工作的特色。
　 既要实施行政许可，更要注重对被许可人的监督检查
　《办法》为了进一步贯彻实施《行政许可法》，强调了对被许可人要建立监督检查制度。目前，民政部门对所实施的行政许可事项还缺乏有效的监管手段，也没有太多成熟的经验。所以，《办法》按照《行政许可法》的规定，强调上级民政部门应当加强对下级民政部门实施行政许可的监督检查；各级民政部门内设机构承担具体业务范围内行政许可的监督检查工作，并以本民政部门名义开展监督检查；县级以上民政部门应当建立健全法制工作机构，加强监督检查的协调工作，开展行政复议工作，实施国家赔偿制度和补偿制度，依法保障被许可人、利害关系人的合法权益。《办法》为如何加强对民政业务中的行政许可事项进行监督检查留下了空间。随着民政法规的不断完善，对民间组织登记管理将进一步加强年检工作，会进一步充实到《办法》中，将《行政许可法》对被许可人实施监督检查的规定落到实处。
　 实施行政许可必须有责任追究
　 实施行政许可的行政机关违法实施行政许可必须受到责任追究。《行政许可法》列举的违法实施行政许可的情形有：（1）违反程序规定实施行政许可，如对符合申请条件的行政许可申请不受理；不在办公场所公示依法应当公示的内容；在受理、审查、决定行政许可过程中未向申请人、利害关系人履行法定告知义务；不一次性告知申请人必须补正的全部内容；未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由；依法应当举行听证而不举行听证的。（2）违反实体规定实施行政许可，如对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权准予行政许可决定；对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定；违反应当招标、拍卖或者考试择优的规定实施行政许可等。（3）不依法履行对被许可人监督职责或者对被许可人监督不力。（4）截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用。（5）实施行政许可机关的工作人员办理行政许可、实施监督检查过程中，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益。违反程序规定实施行政许可，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员要给予行政处分。违反实体规定实施行政许可，未履行监督检查职责或者监督检查不力，截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，出现这些情形构成犯罪的，要依法追究违法责任人员的滥用职权罪、玩忽职守罪、贪污或者挪用公款罪、受贿罪等刑事责任。《行政许可法》还规定，违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，依照国家赔偿法的规定给予赔偿。《办法》重复明确了这些规定，为民政部门依据行政监察的法律规定，搞好系统监察工作，及时追究违法实施行政许可责任人员的法律责任奠定了一定的基础。
　 完善了民政部门实施行政许可的文书格式
　 制定实施行政许可相关制度要搞好实施行政许可文书格式和案卷整理工作。实施行政许可文书格式和案卷是保障正确实施行政许可的载体。按照行政复议法、行政诉讼法的规定，实施行政许可文书和案卷要允许复议申请人查阅，允许法院调卷。所以，实施行政许可文书和案卷整理必须规范化，一是要准确反映实施行政许可的全过程，在每个阶段、环节中都要准确地使用实施行政许可文书；二是实施行政许可文书必须符合法定形式，包括纸张使用、格式设计、印章模式等都应准确无误；三是填写实施行政许可文书不能漏项，引用法律条、款、项、目必须准确。实施行政许可过程结束后，实施行政许可文书必须及时整理归档，由专人进行保管。针对《行政许可法》对实施行政许可文书使用的要求，以及建立案卷评查制度的一些具体做法，制作了23份民政部门实施行政许可通用文书，作为《办法》的附件与《办法》同时发布，并在《办法》中明确了使用这些文书的时间和要求。这样，就使这四项制度的落实有了载体。

   《办法》作为民政部门实施行政许可的程序性规定，将随着贯彻实施《行政许可法》工作的深入不断完善，形成与上位法不冲突、能操作、有特色的法律规范。