尽管改革开放之后我国民间非营利组织有了很大发展，1989年，全国民间非营利组织只有4446个，2003年底发展到26.66万个，年均增长34%。社团1996年发展到高峰后，经过清理整顿，这几年稳步发展；民办非企业单位则呈现快速发展的态势，2001年复查登记结束时有8.2万个，2003年已发展到12.45万个，年均增长23%。目前民间非营利组织仍然以每年10%至15%的速度递增。但我国民间非营利组织发展仍然相对滞后，与世界各国相比，数量偏少，质量较低，活力不强，作用发挥不明显，总体上处于发展的初级阶段。据了解，世界多数国家特别是发达国家普遍存在一个庞大的非营利部门（NPO），平均规模大约是：占各国GDP的4.5%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%左右。就每万人拥有民间非营利组织而言，法国拥有110个，日本拥有97个，美国拥有52个，阿根廷拥有25个，新加坡拥有14.5个，巴西拥有13个，而我国只有2.1个，不仅与发达国家，就是与一些第三世界国家相比，差距较大。中国民间非营利组织要真正成为企业与市场之间的中介组织，成为人民群众与政府之间的桥梁和纽带，成为社会建设和社会管理的重要力量，成为与政府、企业并列的第三部门，发展与规范的任务十分艰巨。
当前,我们国家进入了全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设的新阶段，市场经济的深入发展，构建社会主义和谐社会、推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设，为发展与规范民间非营利组织提供了有利条件。
----市场经济将创造更多的社会资源。鼓励多种所有制共同发展政策的实施，创造了多元化的经济资源及其所有者，独立于政府之外社会财富的增加，为民间非营利组织提供了雄厚的财力和物力资源；户籍、就业、住房和社会保障制度改革，造就了可以自由迁徙、自由择业的社会劳动力，不仅为非营利组织储备了丰富的专业和志愿者资源，而且将造就新一代领导者。
----行政管理体制改革将开辟广阔的发展空间。“小政府，大社会”是中国行政改革的方向，政府不仅要退出市场，也要退出社会，因为现代社会既不是单纯的政府体制，也不是纯粹以功利为基础的市场机制。随着政府机构改革和职能转变，由政府承担的部分社会职责将逐步向社会转移，这不仅有利于政府从繁重的具体事务中解脱出来，实现政府职能的有效转变，而且有利于理顺国家与社会的关系，发展公民社会。非营利组织作为社会中介组织，是市场与政府两个系统传递信息的桥梁，是政府的帮手，也是市场关系的维护者，它沟通政府与市场、政府与个人、企业与企业、个人与个人之间的各种社会关系，使社会结构运行更加顺畅，社会经济发展更加有序。
----解决紧迫与严重的社会问题需要社会参与。作为市场经济失灵的副产品，当前社会出现了分化和不公正现象，特别是贫富差距扩大与贫困人口问题，城乡、地区差距与发展不平衡问题，流动人口与拐卖妇女儿童问题，人口控制与下岗失业问题，吸毒与艾滋病问题，生态与环境保护问题，自然灾害与公共突发事件问题，人口老龄化与社会保障等问题将日趋严重。这些问题通过市场来解决是不可能的，而完全依赖政府也显得力不从心。以往的实践证明，非营利组织在满足弱势群体需求，解决社会问题方面具有独特的优势，发挥他们的作用对解决社会问题、保护弱势群体、构建和谐社会至关重要。
----公众民主参与意识增强将形成更好的社会环境。随着生活水平的提高，小康阶层的崛起和中产阶级的壮大，人们的利益和需求日益多样化，参与公共事务管理的积极性越来越高。一方面对社会服务提出更多更高要求，另一方面这些不同的利益和需求必然会寻求表达，适应这种要求，各种各样的民间非营利组织就会应运而生并不断调整重构。民间非营利组织充分、有序、健康发展对政治民主化有强大推动作用；反之，则会成为制约和影响政治发展的障碍。
----信息技术将提供更加发达的信息资源和丰富的工作平台。随着信息电子技术的飞跃性发展，电脑、电子邮件和传真机的大量使用，卫星联播、全球互联网的形成，报纸、杂志、电视、广播等大众传媒的普及，跨地区、跨国界的信息流动越来越通畅，越来越便捷。过去行政式的自上而下的管理在许多领域的作用逐渐淡化，管理效果也越来越差，而对以非正式、分散化、网络化为主要手段的民间非营利组织发展则提供了重要的信息资源和丰富的工作手段。
----协调利益、维护稳定需要发挥民间非营利组织积极作用。我国正处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元的跨跃期。国际经验告诉我们，这既是“发展黄金期”，也是“矛盾凸显期”，各种矛盾处理得好，就可能比较顺利地进入更高发展阶段的轨道；如果处理不好，各种社会矛盾激化，酿成危机，将使社会陷入停滞，甚至倒退。不少国家的成功经验是这一期间普遍重视对非营利组织的培育和发展，让民间非营利组织参与进来，通过协商、谈判、游说、听证、监督等理性化、程序化的活动，反映各方诉求，开展社会互助，发展公益事业，规范社会行为，分担社会事务管理，发挥疏缓矛盾、缓冲减少压力、融洽人际关系的作用。其结果不但不会影响社会稳定，反而将有助于缓解社会矛盾，使社会变得和谐有序。
----事业单位改革将为非营利组织发展提供新的动力。我国长期实行国家办事业的政策，带来了一些严重后果。随着事业单位改革的深入，在分类管理的基础上，主张以“非营利机构”或“非营利性机构”作为我国事业单位改革的目标模式的意见，已成为主流观点并进入政策规划领域，政府将鼓励民间创办社会事业，部分政府不必要设立或无力供养的事业单位可转制为民间非营利组织。社会资源的整合，将有力推动民间非营利事业的发展。
----世界多极化、经济全球化提出新的要求。上世纪90年代之后，由于非营利组织致力于解决的大多数问题都是国际性的乃至全球性问题，国际社会特别是联合国及其各机构，世界银行、国际货币基金组织对非营利组织越来越重视，普遍加强了支持力度。各发达国家政府，尤其是大多数发展中国家政府，也都对非营利组织由敌视、怀疑过渡到支持、扶持态度。这将刺激中国非营利组织的发展。中国加入WTO，原先由政府进行的招商引资活动，对企业生产经营的直接管理，可能被视为非市场化行政干预，保护国内市场和企业利益，发展独立于政府之外的商会、协会来接替以往政府的某些职能势在必然。建立国际政治经济新秩序，制定国际游戏规则，参与国际事务协商和决策，开展对外人道主义援助，处理对外交往和经贸合作，呼唤中国民间力量的发展壮大，为民间非营利组织发展提出了新的要求。
在看到有利条件的同时，我们也要清醒地认识到，当前我国民间非营利组织发展规范的环境还未尽如人意，遇到的困难与问题有待解决。
法律制度不健全、政策环境不完善。我国虽然陆续制定了社团、民办非企业单位和基金会登记管理条例，但法制仍然不够健全。现行登记管理条例，对境外非营利机构在我国境内管理及活动，对境外人员在境内成立社团和举办民办非企业单位，对基层民间组织登记管理，对社会团体内部治理结构缺乏具体的或可操作的规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》在许多问题上存在不衔接、不统一问题。注重程序规范，轻实体规范，培育发展的具体政策措施不完善。同时，立法层次比较低，民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障，权利义务以及与政府、企业的关系等，都急需在更高的法律层面上加以明确和规范。
社会经济发展水平不高、志愿精神等文化环境不具备，政府扶持措施不够有力。中国经济发展水平不高，民众还不富裕，企业与民众向非营利组织捐赠远不像西方发达国家那样有力。全社会还缺乏较强的从事社会服务的意识，也缺乏强烈的、能持久支持人们开展社会服务活动的志愿精神，从事社会服务还没有成为一种正常的职业。政府对民间非营利组织支持不够，未纳入经济社会发展规划，政府职能转移不到位，缺乏有力的税收优惠政策，尚未建立财政资助机制，劳动用工、社会保障政策不完善。民间非营利组织参与公共服务和社会管理还有许多限制，不能与其他企事业单位以同等国民待遇、法律地位参与公共服务和社会管理项目竞争。
民间非营利组织能力不高，实力不强，作用不明显。相当一部分行业协会保留有行政级别，党政机关干部在社团兼职，有的是原政府部门的翻牌机构，有的与政府业务部门一套人马两块牌子，身份双重，职能交叉，“官办、官管、官运作”，政社不分。相当一部分非营利组织经费不足，无法正常开展活动，有的处在名存实亡的“休眠状态”。有的行为不规范，从事营利性活动，乱收费，乱评比，乱表彰，甚至违法活动，自律作用不明显。由于社会地位、工资福利以及“官本位”等原因，部分民间非营利组织缺乏热心从事工作的专职工作人员，更缺乏有能力的高级和专业人才。一部分未能建立以章程为核心的内部管理制度，会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)制度和换届选举制度不健全, 民主决策程序不完善，财务会计制度执行不认真,信息披露不及时，缺乏应有的社会公信力。
民间非营利组织管理体制不完善，监督管理不到位。“管理权力很大，管理能力很弱”是对监管工作的形象概括。登记管理机构不健全，管理力量薄弱，省级登记管理机构人员有限，市、县绝大多数没有专门的机构和编制，出现了重登记，轻管理，无力监管或监管不到位的情况。《行政许可法》实施后，登记管理机关缺乏行政执法的基本力量，难以做到依法行政，矛盾更加突出。业务主管部门有自己的主业，一般也没有过多的精力或不愿意管理民间组织的日常活动。在政府监督乏力的情况下，社会监督又处于缺位的状况，社会评估体系不健全，新闻媒体和社会公众对民间非营利组织的监督作用还非常有限。
总之，21世纪头一二十年，是民间非营利组织大有作为的时期，机遇与挑战并存，希望与困难同在，顺应潮流，积极扶持，深化改革，加快培育，规范发展，应该成为中国政府的战略选择。
（民政部民间组织管理局：廖 鸿）
