题记：如何实施社区组织管理体制模式的革故鼎新，以推进城市基层管理体制改革，强化基层政权建设和民主自治建设，成为了一项亟待研究解决的重要课题
自上个世纪90年代以来，社区建设从1999年的“实验”，到2000年的“推广”，再到2001年的“全面推进”，及到2003年“四平经验”，逐步树立起了一个理念和模式：党委、政府负责，民政牵头，部门配合，社会参与。经过政府强有力的推动，全国各地结合“星光计划”，投入大量资金，建起了区、街社区服务中心，建起了各式各样的隶属于居委会的“站”、“栏”、“室”，完成了社区设施建设，搭起了社区工作的平台，为社区建设各项工作的展开提供了有效载体。但社区建设中政府行为的扩大和延伸，直接导致了社区行政化倾向越来越重，而社区群众的社区意识和参与积极性却没有得到有效激发。因此，深入推进社区建设，把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新型社区，必须在社区建设的理念和模式上有新的突破，即要充分利用社区民间组织贴近生活、贴近群众，具有民主性、群众性、社会性和鲜活性的特点，大力培育发展社区民间组织，使社区民间组织成为社会管理控制体系的有机组成部分；成为社区群众不同群体利益诉求的代表；成为政府和公民良好合作的桥梁和纽带，从而构建起“党委领导、政府负责、社会协作、公众参与”的管理格局，把社区文体活动、社区服务、社区管理以及社区的其他事务有效地开展好。
培育发展社区民间组织，已成为构建社区组织体系、推进社区建设深入发展的战略性工作。
一、民间组织的多样性存在，是建设有中国特色社会主义的客观必然
人类社会发展史，就是社会化分工不断细化、不同利益诉求主体日益多元化，社会结构不断分化和整合的历史。人类社会发展经历了农业社会、工业社会和后工业社会三个时期。在农业社会时期，由于科学技术发展水平的限制，社会化分工十分粗放，社会结构十分简单，尽管原始社会、奴隶社会和封建社会中不同群体对土地的占有程度和政治地位不同，但总体上表现为拥有土地的阶层和没有土地的阶层。土地是确定人类社会关系的基本要素。工业社会时期，科学技术的发展推动了蒸汽机、电等的发明，促进了工业经济的发展，致使社会化分工日益细化，不同利益诉求主体日益多元化，如知识分子、资本家、工人、手工业者、商人、农民、地主等相应阶层开始出现。除了土地之外，资本也成为了确定人类社会关系的主要因素。而到了现在的后工业时代，通信、电子技术的发展，催动了信息经济时代的到来，也促使社会化分工更为细化。如，2004年，劳动和社会保障部发布的国家承认的新增的19种职业就有动画绘制、商务策划等。还有许多待承认而现实已存在的职业，如网络编辑、职业信息分析师、信用管理师等。除了土地、资本之外，知识（技能）也成为了确定人类社会关系的一个主要因素。这说明，随着科学技术的进步，人类社会的社会化分工变得越来越细化、不同利益诉求主体越来越多元化。可以说，不同利益诉求主体的多元化是人类社会发展进步的必然结果；也是人类社会进步和发展的标志。而这些不同利益诉求主体的诉求要求得到实现，有赖于经济自由、社会开放和政治民主；反之，经济自由、社会开放和政治民主，必将进一步促进不同利益诉求主体的发展。
处于转型期的中国，需要完成结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变，而且这种转型的实现往往不是通过暴力手段或者大规模的群众运动，而主要是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来完成的。自1978年我国改革开放以来，特别是建立社会主义市场经济体制以来，我国进入了社会转型期，社会处在两个转变之中，一是从农业的、乡村的和封闭的传统社会向工业的、城镇的和开放的现代化社会的转变，这是社会结构的转型。二是从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，这是经济体制转轨。这两个转变使我国社会结构系统出现了社会分化，表现为两种形式：一是社会异质性增加，即群体类别的增多。如，非公有制经济组织大量出现，经商务工人员大批进城，城市离退休人员以及“单位人”转为“社会人”大量增多，等等。再如在农村，出现了农民工、种植业主、养殖业主、农民经纪人、农村专业合作经济组织、宗族组织等。二是社会不平等程度的变化，即社会群体间的差距扩大，主要是地区差距拉大和贫富差距扩大。同时，社会结构的分化，使得原有的社会规范、价值观念对社会整合能力降低甚至丧失；各种类型的社会群体表现出了自我规范和自我认同的趋势，社会整体聚合力降低，影响了社会稳定。这就要求我们通过各种方式，将社会结构不同的构成要素、互动关系进行组织性整合；运用国家的法律、法规和各种政策以及伦理道德、社会舆论等对各种社会关系予以条理化合法化梳理，进行制度性整合；进行以认同性融合为目标的意识形态领域里的思想性整合。当然，这种整合是在充分认可不同利益诉求主体的主体资格和要求基础上的整合，也就是说要正视民间组织多样性存在及其诉求要求，并给予应有的社会地位和发挥其应有的作用。
二、培育发展社区民间组织，是创新社区组织管理体制模式的现实需要
城市社区在城市中的整合作用越来越显现，同时其整合的难度之大、内容之广、问题之多是有史以来不曾有的。一是社区人口和组织管理压力越来越大。城市快速扩张，大批农民转变为市民；外来人口大量涌入，如投资者、创业者、打工者等；“单位人”变成“社会人”，离退休人员、失业下岗人员大量增加；非公有制经济组织、中介组织和民间非营利组织不断涌现；社区群众的就业形式、生存方式、利益要求更为多元化。这一切都是城市人口异质性得到强化，急需加强教育，使尽快融入社会生活；急需加强管理，缓解城市社区在社区治安、社区环境、计划生育等方面的管理压力。二是强化社区服务必须有新突破。社区服务具有多层次、多侧面、交叉性的特点，因而具有复杂性，有以家政服务、老年人服务、物业管理、保洁服务、家庭维修服务等生活方面的服务；有满足社区居民社交、文化、健身、休闲、参与等非物质生活需求的高层次服务；有医疗、养老、就业、低保等社会福利方面的公共服务；有卫生、科技、劳动、教育、法律、治安、维权、计划生育等公共管理方面的服务，这需要分类制订好社区服务政策，统一利用政府提供的公共服务、民政福利性服务、社区民间组织的市场化服务、驻社区单位的支援性服务和社区志愿者互助性服务等五大块资源，提高社区服务的覆盖率和服务资源的利用率，走出一条社会化、市场化、专业化服务的新路子，实现社区服务功能由单一福利型向综合型、粗放型向集约型、被动应付型向主动开拓型的转变。三是要完善居委会工作制度，强化居委会自我管理、自我完善和自我发展功能，推进社区自治建设。因此，无论是社区服务、社区公共管理，还是社区民主政治建设，都需要创新社区管理体制模式，而这个创新应是建立在社会化分工更为细化、不同利益诉求主体多元化基础之上的，是必须把社区民间组织纳入这一管理体制之中的。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，加强党的执政能力，要采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业；要全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，不断增强全社会的创造活力；要妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾；要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这给我们提供了一个基本思路和范式，就是要通过培育发展社区民间组织来创新社区管理体制新模式。
2004年，胡锦涛主席视察长春市南湖街道湖东社区，看到社区群众性社会团体的老同志、老党员们的丰富多彩的作品、多才多艺的表演时，高兴地说，老同志是社区的宝贵财富。实践证明，社区民间组织在动员组织社区群众，集中社区群众智慧，调动社区群众参与积极性，加强党与社区人民群众联系上，具有无比活力、无限潜力和无穷的创造力。
三、培育发展社区民间组织，重在机制建构和创新
目前，我国民间组织是指民间性非营利组织，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会。其中，社会团体是意愿性组织；民办非企业单位是从事教育、科技、文化、卫生等方面社会服务的实体性组织；基金会是利用捐资资产从事公益事业的财团组织。培育发展社区民间组织，要以社区群众性社会团体、民办非企业单位和公益性慈善组织为主要对象，以社区服务为结合点，以着力构建组织体系、建立有效运行机制、完善管理体制和健全制度为基本任务。培育发展中要做到以下几点：
与社区服务内容相结合。根据社区服务的内容，主要应培育发展以下四个领域的社区民间组织：一是社区群众参与面广、具有群众基础的群众性文化体育活动方面的社区群众性社会团体。二是与社区居民生活密切相关的、有利于促进社区居民就业的服务性民办非企业单位。三是与社区公共管理相关的具有管理性质的社区群众性社会团体。如开展低保工作中，可发挥社区低保评议小组的作用，对低保对象进行评议，协助和监督有关部门开展工作，组织低保对象从事社区公益事业，开展公益活动。毕竟低保不应成为免费的午餐。四是有利于促进公益事业发展的慈善组织之类的公益性组织，并做到与志愿者队伍和社工队伍建设相结合。
纳入社区组织体系建设规划，建立稳定的运行机制。建立稳定的运行机制，主要是要理顺社区党组织、社区居委会、政府派出机构和社区民间组织四类组织的关系。社区党组织是社区建设的核心，它对社区居委会和其他组织的领导是政治、思想的领导，而不是对居民自治事务的干预。党组织要充分发挥其政治核心作用和广大党员的先锋模范作用，支持社区居委会依法从事各项自治事务，增强社区对居民群众的凝聚力。社区居委会是社区的主体组织和社区成员的法定代表，在党组织的领导下，按照“四个民主”的要求开展自治工作，加强社区管理，服务社区居民，增强居民对社区的认同感。政府派出机构（驻社区的共青团、妇联、工会等人民团体）要积极探索新形势下各项工作进社区的方式和模式。如，采用政府采购方式和“项目”合作方式等，委托和指导社区民间组织具体完成相应的工作任务。社区民间组织主要是配合社区居委会，发挥其联系居民群众的独特作用，团结居民群众参与民主管理，完成上级政府和社区居委会交办的各项工作任务。
理顺管理体制。社区民间组织的性质，决定了其应该由社区居委会对其人事、党建、业务活动、对外交往、接受捐赠、资助等有关事项实施管理。但鉴于我国现行的民间组织管理体制，社区民间组织的业务主管单位和登记管理机关是区民政部门。因此，必须解决好区、街道、社区居委会对社区民间组织管理上的职责分工，探索三级主管单位对社区民间组织的管理模式，防止因管理上的混乱或脱节而造成失控，影响到社会稳定。从目前实践看，可采用如下两种模式。第一种模式是社区民间组织由区民政部门实行备案管理，作为社区居委会的有机组成部分而由社区居委会负责其日常管理工作，法律责任由社区居委会负责。第二种模式是在街道成立社区服务协会，各社区民间组织（主要是社区群众性社会团体）作为其分支机构存在，其日常活动由社区居委会负责管理，而办理税务登记、银行账号等对外各项事务统一由街道社区服务协会负责，其法律责任由街道社区服务协会负责。
加强社区民间组织管理的制度建设。政府要加大力度，研究制订培育社区民间组织的各项政策，如税收政策、财务制度、专职工作人员社会待遇政策等，使社区民间组织的发展有一个良好的政策环境。要指导社区民间组织建立健全以章程为核心的各项规章制度，确保社区民间组织在法律法规范围内自主开展活动，实现自我管理、自我完善和自我发展。
吉林省民间组织管理局 沈建明
