成都发挥基层社会组织力量破解城市治理难题
“让群众的事群众自己说了算”
城市棚户区的改造、老旧院落的治理一直以来都是城市建设、管理中的难点。近年来，成都市通过切实转变政府职能，健全基层社会组织建设，提出“政府主导、群众主体”的治理模式，充分发挥全民参与的力量，全民齐抓共管，全民共建共享，探索出一套符合法治理念的社会治理新路，赢得了当地群众的普遍认可。
政府主导 群众主体 “十年改不动”成往事
2011年，成都城市二元结构明显。特别是城北片区产业结构低端，存在大量的棚户区，是成都市治安最复杂、交通最拥堵、面貌最落后的片区，改造迫在眉睫。
然而，北城片区存在诸多产权形态，一是如铁路系统和大型国有企业在改制时遗留的集体宿舍，二是城中村，三是居民自住搭建形成多年的棚户区，使得改造面临困难重重。
对于如何“改”，成都曾经摸索多年。早在2002年，成都市就对金牛区曹家巷一二街坊棚户区改造项目进行专题研究，华西集团也多次着手进行自主改造，但都因利益难以协调无法启动实施。
记者调查发现，“十年改不动”的原因一是因为房屋产权关系复杂，二是居民诉求不一，三是整合单位较多，更为重要的是旧城改造的资金缺口。由于该区域征地拆迁时间跨度长、安置补偿政策更替较多等因素影响，造成历史遗留问题与现实难点问题相互叠加、合理诉求与无理取闹相互交织、直接利益与间接利益相互纠集，一度延缓了该片区的更新改造进程。
针对这种情况，成都市委、市政府提出了“群众主体、政府主导、市场运作、单位协同、依法改造”的思路，将改造项目“改不改”交由群众决定，“居民自治改造委员会”应运而生。曹家巷的63栋居民楼产生63个代表，再推举13个人组成“自改委”。自改委代表全体住户议事、进言，全程参与项目摸底调查、民意收集、政策宣传、规划设计、签约搬迁等事宜。同时，金牛区通过与华西集团反复协商达成一致意见，共同成立自治改造协调服务指挥部，协助“自改委”做好规划政策、跟踪服务、监督指导等工作。最终，“十年改不动”的曹家巷得以顺利改造。
“改不改由群众自己说了算，通过‘自改委’，老百姓的知情权、表达权、参与权、监督权都得以落实，使拆迁改造实实在在阳光运行。” 金牛区人大常委会副主任廖安春说。
“旧城改造属于民生工程，过去往往由政府主导，但政策制定中因缺乏双向沟通，基层群众的利益诉求没有得到充分表达，‘为民做主’的惯性思维让公众并不买账。成都‘北改’工程中的曹家巷自治拆迁改造模式，是一次有益的创新探索。”四川省社会科学院社会学所副所长胡光伟说。
先自治 后整治 小院落撬动大民生
2013年，成都在对 “三无院落”进行整治的过程中，再次将“群众主体、政府主导”的思路运用其中。
长期以来，无门卫、无物业管理、无管理组织的城市“三无院落”因基础设施老旧、环境卫生差、居住人员复杂、治安案件高发、服务主体缺位等原因衍生出诸多社会矛盾和民生问题。2013年，成都市投入2亿元经费，将“三无院落”整治纳入重点民生项目工程。
“延续以往政府包办的模式，容易陷入‘费力却不讨好’的尴尬。”成都市委政法委研究室主任韩超说。为了使整治工作有效开展，成都市委、市政府提出“先自治、后整治”的理念，在整治工作启动前，组织开展“模拟整治”，通过入户调查、召开居民代表大会、院落“坝坝会”、社区QQ群、政务微博等多种方式，收集群众意见。
“为民办实事也要尊重民意，改不改、怎么改都由群众说了算。”成都市锦江区水井坊街道党委副书记付贤柱说。
在“模拟整治”过程中，水井坊街道交子社区工作人员和院落居民自治组织集中13天时间，开展了民意征询入户调查。同时提出住户同意率达到90％以上才能争取到整治资金，启动整治。最终住户同意率达92.06％，整治工作正式启动，社区也由“要我整治”变为“我要整治”。
“在改造过程中，充分借助群众力量，坚持方案制订群众参与，经费使用群众把关，整治效果群众评判。相关牵头部门和街道定期向群众通报资金使用情况，院落居民通过议事会、居民代表大会等形式，充分行使监督权力，全过程阳光操作，确保资金用在‘刀刃’上。” 韩超说。
成都市金牛区抚琴街道办西南社区党委书记周成钢告诉记者，2013年，该社区采用“先自治，后整治”的整治原则，共整治改造了11个老旧院落。整治前，各个院落都存在公共通道被挤占、卫生环境差、公共设施严重破损等现象。整治后，小区各个院落成了有门卫、有物业管理、有管理组织的现代化新家园，社区纠纷已大幅减少。
2013年，成都市完成了中心城区522个“三无院落”的整治改造。截至2014年上半年，成都市二三圈层区县“三无院落”整治试点已完成351个。2015年将全面完成全域范围内的整治工作。
根据成都市委政法委的近期调查，完成整治的院落90％以上实现零发案，群众满意度达到98％。
调动基层力量促进双向互动 实现社会依法治理
采访中，多名学者认为，虽然中央提出法治国家、法治政府、法治社会共同推进，但无论理论研究还是具体实践看来，法治社会建设是法治中国的薄弱环节。
四川大学“985工程”首席科学家、著名法学家顾培东说，当下中国社会成员对政府的服从性有所降低，但以政府为指向的各种诉求并未减少。“穷者”向政府要生活保障，“富者”向政府要秩序、安全；而无论“穷”还是“富”，都会向政府要公正，甚至本来完全与政府无关的社会成员之间的矛盾和冲突，最后也可能把矛头指向政府，指责政府“未管好”。
同时，虽然社会成员参与政治的热情比起改革开放前有所减弱，但对国家政治决策的影响力却空前强大。它常常表现为，以公共事件为切入点，以自媒体为手段，以阶层或群体的自我识别为立场，以“民意”外壳为正当性依据，对政府决策产生不同程度的影响。
这些情况不仅为地方社会治理提出了急迫的命题，也提供了巨大的空间。
在采访中，成都市许多干部表示，在城市发展的转型期，调动基层力量，依托基层组织，促进以自上而下的赋权和自下而上的民意反馈的双向互动，是实现社会依法治理的有效途径。
近年成都开展的“北改”工程、二环路“双快”工程、免费公交、环城生态区建设等一系列民生工程都是在积极发挥基层组织作用，充分发动群众参与，高度汇集群众智慧的模式下完成。2013年7月底，成都市组织市民对163项民生工程项目进行集中抽查，满意度达到94％。“政善治，事善能。”从管理到治理的一字之变，折射出市委、市政府对“怎样建设成都、建设一个什么样的成都”的担当和自信。
“通过曹家巷拆迁改造、‘三无院落’治理的探索，我们认识到，拓宽群众的多元化参与渠道，让群众在城市建设管理中当好主角，才能为城市的改革发展汇聚‘最大公约数’。”成都市委副秘书长、依法治市办主任蓝唯说。
“旧城改造、院落整治是社会治理绕不开的重点和难点。社会治理是一个法治实践的过程，让社会全员参与既是最好的普法方式，也是法治发展的必然需求。”西南政法大学法律学者陈龙吟说。
顾培东表示，成都的实践表明，基层组织在社会治理中发挥了重要作用，基层组织的建设管理应当成为当前法治社会建设的重点之一。“社区不应仅仅作为自治性组织，政府引导、党组织建设依然不可缺少，社区应通过加大公共服务资源的供给，换取居民对社区组织管理功能的支持。”他说。
（新华网四川频道 本网记者任硌 吴光于）