温州加快推进现代社会组织体制建设创新探索
近年来，温州市社会组织工作在国家民政部、浙江省民政厅的大力指导和支持下，在市委、市政府的正确领导下，加快推进现代社会组织体制建设，坚持“培育发展与监督管理并重”的工作方针政策，着重在体制机制改革、发展空间拓展、管理模式规范、作用效能提升等方面不断创新探索，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代社会管理格局，取得了重大成效。
一、改革背景
民间（社会）组织与民营企业、民间资本，构成的“三民”格局，是温州经济社会发展的重要特色。截至2013年3月底，温州全市共登记注册社会组织4957个，其中社会团体2152个，民办非企业单位2805个，备案的基层社会组织20209个，登记备案的社会组织共有25166个。
温州市社会组织总数位居全省前列，但近年来社会组织发展与经济社会发展不相适应的矛盾日益突出，主要表现在：一是增速趋缓。温州市社会组织起步虽早，但近年来增速下降明显，特别是十一五期间，温州市社会组织增长率低于全省平均水平。二是人均拥有量偏少。按照第六次人口普查数据计算，十一五期末，温州市每万人拥有登记的社会组织数为4.59个，虽然高于全国平均值（3.33个），但低于全省平均值（5.32个）。三是结构不合理。服务经济发展类、社会服务类、文化体育类社会组织比例低于全国和全省平均水平，从总体上看，温州市社会组织的结构与经济、社会发展和人民群众实际需求有差距。四是作用发挥不明显。社会组织很难获得相应的资金和政策支持，不少社会组织尤其是社区社会组织，仍停留在少部分人自娱自乐或小部分人提供有限的服务的状态，并未真正发挥其协助政府进行社会管理，提供多样化的公共产品与服务，缓和社会矛盾，促进社会和谐的功能。这一系列的问题，造成了温州社会组织整体发展上缺乏特色、亮点和优势，与当前加强和创新社会管理工作的新形势已不相适应。
为优化温州市社会组织发展环境，充分发挥各类社会组织在促进温州市经济社会协调发展和构建和谐社会中的积极作用，2011年以来，温州市委、市政府和市民政局出台了一系列的政策措施，在创新管理体制、完善扶持政策、优化发展环境方面进行了积极的探索，全力推进温州社会组织建设改革创新。
二、主要做法
（一）党委政府推动，强化对社会组织工作的组织领导
1.领导高度重视。浙江省委常委、温州市委书记陈德荣多次就社会组织培育发展工作作出批示，并对温州市社会组织工作做了阐述：以公共服务为取向推进政府转型，科学界定政府、市场和社会的边界，形成政府组织、市场经济组织、社会组织既责任明确又配合协调的现代社会治理结构。同时，要求建立健全以党组织为核心，以社区为基础，以社团为载体，以社工和志愿者为骨干的社会管理体制和工作机制。2012年，省民政厅尚清厅长、梁星心副厅长多次来温州指导工作。温州市委副书记、市长陈金彪在《政府报告》中指出，深化社会组织审批，监管体制改革，大力发展市场中介组织，促进社会团体健康有序发展。完善和推广政府购买社会公共服务机制，引导社会组织参与社会管理。
2.组建领导机构。设立了市委社会工作委员会，具体负责以“社区、社团、社工”为内容的“三社”工作，市委社会工作委员会办公室设在市民政局，各县（市、区）和各街道（乡镇）也相应设立了社工委、社工办和社会工作机构，为社会组织管理创新提供了有力的组织保障。
3.出台综合配套文件。2011年，市委、市政府相继出台了《关于促进社会组织参与社会治理的实施意见》（温委〔2011〕7号附件3）、《关于政府购买社会组织服务的实施意见》（温政办〔2011〕172号）等一系列政策措施。2012年，市委、市政府又出台了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》（温委发〔2012〕128号）1+7综合文件。该文件在实行直接登记、减免开办资金、允许适度竞争、建立政府向社会组织授权和购买服务机制、民办非企业单位产权制度等方面，无论是幅度还是范围上，都较大超越了全国其他已施行的城市。
（二）坚持党建引领，增强社会组织发展活力
近年来，我们坚持拓面和提质同步，强基和创新并举，以党建工作的有效开展，引领社会组织健康发展，取得了切实成效。
1.切实强化党建工作保障。成立了市委两新组织党工委，统一管理原隶属于市直机关工委或所属机关党委的社会组织党组织，并依托业务指导单位组建社会组织联合党委,形成了齐抓共管、分工明确的党建工作格局。
2.努力探索党建新模式。一方面，推行“社会组织+会员单位”的党组织组建模式，把会员单位党组织凝聚到社会组织党组织周围，统筹推进社会组织和会员单位党建工作。另一方面，全省首创推行社会组织“拓展型”党组织组建机制，按照党员“一方隶属、双重管理”的原则，由未接转组织关系的党员单独组建党组织，或由已接转组织关系但人数不满3名的党员与未接转组织关系的党员联合组建党组织，扩大党的组织和工作在社会组织中的覆盖面。通过分类指导、分类组建等措施，全市登记的社会组织党的组织和工作覆盖率大幅度提升，至2012年底，党的组织覆盖率从2011年底的22.8%提高到了80.3%，党的工作覆盖率达到了100%。
3、推动党组织发挥作用。大力开展社会组织党建标准化工作，设置了77项评分细则，为党组织发挥作用提供了参照。同时，在全市社会组织党组织中开展了“诚信服务”主题实践、“百会结百村”共建、“一名党员一面旗帜”示范等活动，使党组织工作找到了施力点，提升了社会组织党建工作影响力。
（三）注重服务大局，突出培育重点领域社会组织
紧紧围绕温州市经济社会发展和社会管理创新的实际需要，本着合理布局、优化结构、突出重点、注重质量的原则，积极培育发展社会组织。
1、加强行业协会的发展，注重结构优化和合理布局。温州行业协会商会一直是温州社会组织最具特色的品牌。在参与市委市政府中心工作、承接政府职能转移、区域产业转型升级等方面发挥重要作用。我们充分利用登记管理手段，一方面对行业协会进行资源整合，在优势行业、重点行业、新兴行业等领域，打破部门界限，积极支持组建了如光伏行业协会、电子商务行业协会、股权投资行业协会等一批顺应形势、定位准确、特色鲜明的行业性社团；另一方面在注重登记数量扩大的同时，更加注重行业协会质量的提高，注重调整会员结构，尊重行业协会的自主性，增强行业协会代表性，使行业协会布局趋向合理，结构逐步优化，资源逐步整合。目前全市各类行业协会470余家，已基本形成了覆盖国民经济各个门类的行业协会体系，成为服务特色产业、支柱产业经济发展的得力助手。
2、促进公益类社会组织发展，注重打造慈善公益品牌。围绕构建完善新型的社会保障体系，坚持依靠社会力量办慈善，办好慈善为社会的宗旨，加快培育发展慈善公益组织，简化了登记备案手续，通过加强分类指导、创新管理制度、搞好监督检查等措施，积极为慈善类社会组织发展创造宽松环境，探索公益慈善服务新模式，帮助公益慈善类社会组织有针对性地开发项目，提高组织与动员社会资源的能力，扩大品牌影响。温州市的“红日亭”公益慈善组织，以其“夏施伏茶、冬施热粥”的义举，成为温州市民间慈善公益的一道亮丽的风景。此外，“绿眼睛”、“壹加壹”等公益品牌凭借其专业公益领域的高度专注，在全国乃至国际也颇具影响力。
3、探索基层社会组织培育举措，积极完善规范化建设机制。在温州市实施社区、社会组织、社工联动的社会管理创新实践中，积极探索社区社会组织发展的新路子，勇于创新、敢于突破，建立登记、备案双轨管理制度。制定出台了《温州市社区社会组织备案管理办法（试行）》。探索开展备案的社区社会组织负责人民主选举产生，促进备案的社区社会组织规范化建设。从2013年2月下旬开始，我们按照“先行先试、因地制宜、规范操作、风险可控”的原则，率先在鹿城、瓯海、龙湾三地同步开展了社区社会组织民主选举的试点工作，根据社会组织的规模、类型等不同情况，分别采用了等额、差额以及无候选人海选等方式开展民主选举工作，社区社会组织各成员参与意识和权利意识得到进一步的激发，参与热情不断提升，团队凝聚力也得到进一步增强。我们认为通过实践也证明，开展社区社会组织民主选举，是促进备案的基层社会组织规范化建设，引导其依法理性有序参与社区社会管理和公共服务的重要举措，对探索创新城乡基层民主协商形式，推进公众参与民主政治体制改革，促进公民社会建设具有积极的意义。
（四）优化政策环境，拓宽社会组织发展提升空间
温州市始终坚持以推动全市社会组织健康发展为目标，以创新机制体制为抓手，不断加大社会组织培育发展力度。
1、全面开展直接登记工作。市委、市政府《关于加快推进社会组织培育发展的意见》规定除依据法律法规需前置行政审批及政治类、宗教类、社科类的社会组织外，其他社会团体、民办非企业单位可直接向登记管理机关申请登记，进一步扩大了社会组织直接登记的范围；降低社会组织的开办资金至1万元，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类和基层社区社会组织的开办资金不作要求；通过增加字号等形式突破“一业一会、一地一会”的限制，允许适度竞争。
2、出台政府职能转移和购买服务制度。近年来，市委、市政府相继出台了《关于开展政府技术性服务性职能向行业协会商会转移试点的实施意见》、《关于政府购买社会组织服务的实施意见》、《关于推进政府向社会组织转移职能的指导意见》和《关于政府购买社会组织服务工作的实施细则》等相关文件，对政府职能转移和购买服务工作进行明确和细化，逐步将行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、技术性服务职能等，以委托、授权等方式依法转移给有资质有能力的社会组织承接，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”转变为“政府购买社会组织服务、实施监管”为主。结合事业单位改革，积极探索推进“事退社进”，加快实现政社分开、政事分开，把政府能够让渡的职能转移给社会组织，充分发挥社会组织在社会自治、个人价值实现、利益协调中的基础性作用，为加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制奠定基础。目前，温州已在民办教育、社区、司法等10多个领域购买社会组织服务，据不完全统计，资金超过2亿元。
3、建立社会组织发展基金。以公共财政为引导，以福彩公益金资助、社会捐赠等多渠道筹集的方式，组建社会组织发展基金会，力争在2013年实现社会组织发展基金会在县（市、区）级层面全覆盖。目前，全市累计到位原始资金2600多万元。继乐清市成立全省首家县级社会组织发展基金会后，瓯海、鹿城、瑞安等地也已相继登记成立，其他地区正积极协调相关部门，争取各方支持，有序开展筹备工作。同时，温州市还积极探索基金会向中心镇延伸，有效明确组建和运作流程，拟以50万为起点，试点组建中心镇社会组织发展基金，使资助扶持举措能进一步在基层拓展落实。
4、深化社会组织服务平台建设。重点抓市、县（市、区）、镇（街）、社区“四级网络”和市、县（市、区）两级的“五位一体”（社会组织登记管理机关、登记服务中心、促进会、网站和发展基金会），构建覆盖全市的社会组织服务平台体系，为社会组织提供资金、场地、项目和技术支持，加快社会组织的培育和孵化。通过努力，社会组织服务平台从无到有，到“四级网络”基本全覆盖。截止2013年3月底，全市已成立各级社会组织服务平台976家。瓯海区公益服务中心是我省第一个县级社会组织公益创投机构，首期推出了“第二课堂”、“全家福”等8个公益项目，投入公益创投资金近60万元，并向全市社会组织进行招标。乐清市社会组织发展基金会首创全国基金会创投，首期支持社会组织达到80万元。瓯海区郭溪在塘下社区成立全国首家社区公益服务中心，并探索“三中心一基地”（社区公益服务中心、社区社会组织培育与发展中心、社区社工服务中心和温州医科大学社会工作实践基地）社区社会组织培育模式。
5、探索民非单位产权及回报制度改革。对登记为民办非企业单位的民办学校、民办医疗机构、民办养老机构，明确出资财产属于出资人所有；投入满五年后，在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下，出资人产（股）权份额经单位决策机构和行业主管部门同意，可以转让、继承、赠与；在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，尚有结余的，允许出资人取得一定的合理回报。
6、承接非公募基金会登记管理工作。为支持温州的社会组织建设和管理综合改革工作，省民政厅授权温州作为省内首个地级市开展非公募基金会的登记管理工作，我们积极稳妥做好相关业务上的承接。2013年2月，全市首家由市民政局登记的非公募基金会（鹿城区社会组织发展基金会）组建成立。非公募基金会登记管理权限向下级延伸是一个积极的政策导向，一方面可以为举办者提供方便，另一方面必将大力激活民间慈善力量，解放民间的爱心生产力，有效引导民间财富进入慈善公益事业。2004年《基金会管理条例》出台后近10年时间里，温州全市的非公募基金会大约成立了20余家，今年基金会登记管理权限下放后，除一家已经在市本级登记成立以外，另有7家非公募基金会已申请完成名称预登记手续，正积极筹备成立，政策推动效果可谓立竿见影。
（五）强化管理监督，促进社会组织规范有序发展
坚持日常监管和重点监管相结合，创新监管方式，丰富监管内容，加大监管力度，全面提高依法行政能力水平，2012年市社会组织管理局被民政部命名为“群众满意窗口”单位。
1、加强日常管理监督。坚持把社会组织年检作为实施有效监督的重要平台和载体。通过年检，加强社会组织财务管理，要求社会组织在年检时一并提交会计师事务所出具年度财务审计报告及有关说明材料。同时，将年检指标整合到社会组织网络信息平台，研发社会组织年检模块，实行网上年检工作。此外，通过执行重大活动报告制度、现场监督等制度，及时掌握社会组织的动态，及时制止可能影响社会稳定的重大活动，有效加强了社会组织的监督管理。
2、不断完善社会组织等级评估制度。结合社会组织发展实际，率先在全国建立“一般性指标”和“类别性指标”，进一步完善社会组织分类评估指标体系，其中针对社会团体起草制定类别性指标9类，民办非企业单位2类，力求使评估指标更具针对性，提升社会组织评估工作的质量和水平；同时，将社会组织评估等级作为社会组织参与政府购买服务和接受政府职能委托（授权）的重要参考，发挥评估的导向和激励性作用。截止2012年底，全市社会组织累计参评率达34.8%，1A及以上等级社会组织比例10.4%。
3、加大行政执法力度。采取以规范行为为重点，教育疏导和惩罚相结合的方法，积极探索完善社会组织行政执法机制，力求达到法律效果和社会效果的有机统一。积极探索符合温州市社会组织健康发展需要的社会组织退出机制，规范社会组织注、撤销登记工作程序。依法对社会组织的违法、违规活动进行调查，配合有关部门加大打击非法结社和查处社会组织违法活动的力度。2011年，集中力量开展了社会组织清理整顿工作，重点对未按规定接受年度检查的社会组织进行了不同程度的处罚；对无法正常开展活动的，通过负责人约谈、绩效评估、社会公示等程序，引导进入注销程序，规范社会组织行为。全市2011年共注销社会组织75个，撤销社会组织294个，注、撤销总数达369个。
4、探索社会组织规范化监管机制。对社会组织监督管理既要做好“他律”，也要引导其强化“自律”。我们积极探索建立以制度监督、政府监督、社会监督、舆论监督以及自我监督有机统一的综合监管体系，尝试构建统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，通过建立社会组织信息化平台，努力形成包括登记审批、日常监管、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等环节的社会组织规范化管理机制。
（六）突出主体地位，社会组织功能作用日益彰显
温州市社会组织在发挥社会效益、吸纳民间资本、提供就业岗位、承接政府社会管理职能，以及促进社会经济发展等方面发挥了积极作用。
1、成为经济转型发展的重要推动者。社会组织积极参与温州海峡西岸经济区、海洋经济示范区、金融改革实验区和农村改革试验区建设，推动经济转型发展。行业协会、商会、侨商协会、留学生创业协会、台湾同胞投资企业协会等，通过各种活动吸引世界各地温商回归投资兴业。据不完全统计，仅城市综合体、民办教育、民办医疗机构、餐饮酒店、养老、现代物流等服务业，通过各类社会组织平台引进的投资就达到200亿。温州（乐清）市电气行业协会连续12年承办中国电器文化节暨国际电工产品博览会，每届中国电器文化节参展的企业均达500多家，标准展位约1500个。温州金属行业协会、温州葡萄酒促进会等协会参与到国际型集散市场中心打造。
2、成为市场经济秩序的重要维护者。温州各类行业协会、商会通过开展行业自律，在规范市场行为、维护市场秩序、完善市场管理体制等方面发挥了不可替代的作用。温州市鞋革行业协会针对业内存在的低价竞争、材料采购拿回扣等不正之风，牵头加强行业自律，有效维护了行业秩序。温州市金融设备行业协会成立“行业自律公约小组”，召开“点钞机行业自律公约和行业供应商大会”，80多家企业加入了自律公约，为维护行业竞争秩序做出了贡献。温州市酒类行业协会针对市场上进口葡萄酒真假难辨的现象，由市食安委、经信委、出入境检验检疫、食药监局、工商、商务等政府部门联合发起，启动温州市“酒类诚信产品”贴标工程，以信息化手段打造温州进口葡萄酒的诚信产品形象。
3、成为社会服务职能的重要承担者。全市社会组织积极接受政府委托，承担了人才培训、医疗卫生、环境整治、老龄工作、文化教育等活动。全市41家行业协会通过设立人才工作站，积极配合人事部门人才、人事公共服务工作，一年内组织500多家企业参与招才，组织申报国（境）外引智项目70多项，配合人事部门征集企业技术需求项目50多项。乐清市国际外国语学校等一千多家民办教育机构突出办学特色，培养高素质人才，目前民办学校在校学生已占全市在校学生的30%。温州鞋革行业协会，成为温州市第一家政府职能全面转移的社会组织。
4、成为公益慈善事业的重要倡导者。温州市慈善总会、市志愿者协会组织开展了“爱心温州?善行天下?明眸工程”、“志愿者派遣计划”等慈善活动。温州流行音乐协会、温州流行乐团在雅安、汶川等自然灾害后，陆续开展三次温州百名歌手义演，共募集善款和物质合计500多万元。瓯海区率先开展了老年人居家养老服务试点工作，建成大批社区居家养老服务照料中心，由社会组织的专职服务人员和社区志愿者负责运营和管理，为有需要的老人提供帮助支援。乐清市三角洲志愿者救援队多次协助公安消防救助落水群众和遇险人员，举行防汛防洪安全演习，开展平安知识进校园等志愿服务活动，获得社会广泛赞扬。温州市绿色水网环保公益中心发起全国民间环保组织的论坛，提出“小鱼治水”等享誉全国的公益环保项目。
5、成为幸福文明社区的重要建设者。各类基层社会组织植根于群众中，了解群众需要，工作方式灵活，在社区建设中发挥了重要作用。瓯海区郭溪塘下成立社区社会组织发展协会和第七网格鞋业协会，参与社区商业街改造和社区安全生产。瑞安市玉海街道沿江社区未成年人帮教基地先后接收6批轻微犯罪免于起诉的未成年人进行社区帮教，有效预防和减少了重新犯罪。洞头县北岙街道的“海霞妈妈”志愿者服务队，全年无休志愿开展防火防盗巡查、卫生清洁、拥军、帮教、调解等项目，促进了邻里关系和睦，深受海岛群众的欢迎。在温州的社区，社区社会组织成为幸福社区最主要的参与者和重要力量。
6、成为精神文明建设的重要参与者。温州市有270余家文化艺术类社会组织，积极开展以“进校园、进社区（农村）、进企业、进机关（军营）”为内容的文艺“四进”活动，为基层群众、农村和偏远地区提供了丰富多样、生动活泼、健康向上的文化产品和文化服务，在满足人民群众日益增长的精神文化需要方面发挥了积极作用。温州新居民文化产业协会，浙江省第一家以新居民为主体的联合性社团，打造温州最著名的草根晚会—新居民春晚。温州爱心顺风车队倡导新型的城市人际关系，成为城市精神文明建设的亮点。
三、主要成效与反响
（一）改革举措得到充分肯定
温州培育发展社会组织的一系列政策举措得到了各级领导的充分肯定。民政部对温州社会组织建设与管理工作的评价是：温州深入推进社会组织综合配套改革工作，力度之大、政策配套之全，为近年来各地社会组织改革创新的典范。“1+7”文件的出台，得到了国家民政部和省民政厅的充分肯定，并分别以民政部参阅文件（民阅〔2012〕60 号）和省民政厅情况通报（第37期）的形式向全国和全省转发予以推广，李立国部长评价“这是迄今为止，在社会组织登记管理体制改革上、扶持社会组织发展上和促进社会组织发挥社会作用上，全国最先进、最完善、最有意义的一套文件。”并批示“温州市推进社会组织发展及发挥作用的文件和7个附件,在转变政府职能、增强社会自治功能和建立新型社会组织登记管理体制上,有深化改革、配套改革的系列举措,对全国有示范意义,应当宣传、推广。”2013年1月，民政部与浙江省人民政府签署合作协议，共建温州市民政综合改革试验区。协议明确在温州设立全国社会组织建设创新示范区，进一步鼓励和支持温州开展社会组织建设改革创新工作。
（二）宣传交流取得了较大影响
中央电视台、人民日报、中国青年报、中国社会报、中国经济时报等多家媒体对温州社会组织改革创新的相关工作做了专门的报道；相关调研文章在《经济研究参考》、《中国民政》、《中国社会报》、《社团管理研究》等刊物发表近20篇，参与配合撰写的两篇调研文章在民政部《民政参考信息》刊登，《民政参阅文件》全文转载《温州关于加快推进社会组织培育》（1+7）文件，李立国部长和顾朝曦副部长做出批示，要求做好温州社会组织综合改革经验的推广工作；《社区社会组织参与幸福社区建设的路径和方式》一文获得民政厅2012年民政论坛优胜奖。民政部已先后四次来温开展社会组织工作调研，内蒙古、陕西、杭州、青岛、宁波等全国20多个省、市组团前来考察。
（三）社会组织发展热情不断高涨
《关于加快推进社会组织培育发展的意见》1+7文件的出台，进一步明确了社会组织开展直接登记的范围和条件，实现了“公益慈善类、社会福利类、社会服务类和基层社区社会组织”的“零资金门槛登记”，并打破了“一业一会”的限制，有效解决了一些草根基层组织特别是公益组织长期以来没有合法身份的问题，得到了社会的积极响应，各界群众组建社会组织热情高涨。温州市鹿城区南塘5组团小区以社会团体形式直接登记成立了全国首家业主大会，瓯海区对社区非营利性物业管理机构实行民非登记，这些探索均产生了较大的社会反响。从去年11月份到今年3月底，全市共直接登记社会组织418家；今年一季度全市净增社会组织257家，是2012年同期净增数的近4.2倍，社会组织迎来了一个崭新的发展机遇。（地方供稿）
来源：人民网